Власть и общество: налаживание сотрудничества для безопасного развития ядерной энергетики Украины

В ХХІ веке условия развития мировой энергетики регламентируются ограниченностью и исчерпаемостью ресурсов ископаемого топлива, прежде всего, нефти и природного газа, значительным загрязнением окружающей среды продуктами их сгорания, резким возрастанием спроса на энергоносители, обусловленным увеличением населения планеты. Синергетическое действие комплекса этих факторов будет определять направления развития мировой энергетики, нуждающейся в мощном источнике энергии.

На нынешнем этапе развития человечества реальной альтернативы ядерной энергетике нет - как по масштабам, так и по цене электроэнергии. Именно ядерная энергетика может в значительной степени удовлетворить возрастающий спрос населения Земли. Вместе с тем важная роль в развитии ядерной энергетики, повышении уровня безопасности эксплуатации энергоблоков АЭС принадлежит обществу, которое постепенно избавляется от чернобыльского синдрома.

Повышение уровня безопасности, без чего развитие ядерной энергетики невозможно, не может происходить без участия гражданского общества в принятии решений в этой сфере. С другой стороны, власти должны осуществлять соответствующую информационную деятельность по поддержке развития отрасли, объяснению преимуществ ядерной энергетики и достигнутого высокого уровня безопасности. Особое значение эти проблемы приобретают в Украине, в частности из-за недостаточного уровня изучения и учета общественного мнения и отношения общества к ядерной энергетике и ее развитию.

Становление ядерной энергетики: этапы развития

Цепная реакция была впервые применена для военных целей - в атомной бомбе. Однако уже тогда ученые понимали, что ее главное предназначение - производство электроэнергии и применение в других мирных направлениях. Первая электроэнергетическая установка, подключенная к электросетям, появилась 27 июля 1954 года в г. Обнинске (бывший СССР) и считается первой АЭС. Путь от ядерной бомбы до производства электроэнергии оказался довольно долгим - почти 10 лет, и этот период был непростым как с точки зрения инженерных проблем, так и учитывая определенные опасения, вызванные поражающим действием ядерного оружия.

Следующий период развития заложил фундамент для строительства и эксплуатации ядерных энергетических установок различного назначения и для создания ядерного топливного цикла. Так, в 1970 году количество энергоблоков АЭС превысило сотню - их насчитывалось уже 116, в 1980-м - 135. Следующее десятилетие дало наибольшее количество новых реакторов - в 1990 году их было 328 единиц; в 2001-м в мире действовало уже 438 атомных реакторов, а 31 реактор находился на стадии строительства или модернизации.

Таким образом, ядерная энергетика только недавно преодолела полувековой рубеж и является довольно молодой отраслью. Вместе с тем за этот период ядерная энергетика создала научно-техническую базу и впечатляющую инфраструктуру (на сегодня построены 440 ядерных установок, на стадии строительства - 24 энергоблока) и стала реальной альтернативой производству электроэнергии на тепловых электростанциях.

Представления о совершенстве ядерной энергетики были поставлены под сомнение несколькими тяжелыми авариями, в том числе на ЧАЭС. После серьезной аварии 1979 года на АЭС Three Mile Island (США) строительство новых АЭС в США было прекращено. Хотя эта авария не причинила ущерб здоровью людей (сразу не было пострадавших, несмотря на выброс значительного объема радиоактивных веществ), но привела к пересмотру программ развития и безопасности АЭС не только в США, но и в мире. Аварии показали, какой огромный социально-экономический, экологический и иной ущерб может нанести ядерная энергетика без обеспечения высокого уровня безопасности эксплуатации энергоблоков АЭС.

После крупных аварий на АЭС отношение мирового сообщества - из-за массовых протестов населения и экологических движений против ядерной энергетики - резко изменилось на негативное. Так, в 1980 году в Швеции из-за протестов экологических организаций власти были вынуждены законсервировать очередной объект АЭС, а в Италии после проведения общенационального референдума - полностью отказаться от ядерной энергетики. Швеция и Германия не без влияния «зеленых» приняли решение вывести из эксплуатации существующие АЭС после исчерпания их ресурса. Как следствие, стремительное развитие ядерной энергетики было приостановлено, а ее роль и возможности значительно уменьшились.

Однако сейчас, после периода замедленного развития, мировое сообщество приближается к новому периоду - «ядерного ренессанса». Сегодня АЭС работают в 37 странах мира, где проживает две трети человечества. Перспективные планы развития в большинстве этих стран предусматривают строительство еще многих десятков реакторов. Ожидается, что в некоторых странах (например, Германии и Италии) политика отказа от ядерной энергетики будет пересмотрена.

В Евросоюзе считают, что реакторы первого поколения советского производства типов ВВЭР-440/230 и РБМК должны быть остановлены, так как в силу конструктивных особенностей повышение уровня их безопасности невозможно. Пока МАГАТЭ не издало ни единого документа, подтверждающего этот вывод. Требования закрыть реакторы этих типов предъявлены Литве, Словакии и Болгарии. Несмотря на закрытие отдельных энергоблоков АЭС, новые страны - члены Евросоюза не собираются отказываться от ядерной энергетики, поскольку это не является требованием вступления в ЕС. Вместе с тем в обществах и правительствах Литвы и Словакии развернулись кампании, направленные на сохранение действующих энергоблоков АЭС, поскольку существует понимание последствий потери столь крупных предприятий. Болгария (кандидат на вступление в ЕС) также планирует пересмотреть договоренности относительно закрытия двух энергоблоков АЭС.

В Швеции, по результатам одного из последних социологических опросов, 27% респондентов положительно относятся к продолжению эксплуатации 11 действующих энергоблоков АЭС до завершения срока их эксплуатации; 32% поддерживают дальнейшую работу АЭС и строительство, при необходимости, новых мощностей; 21% высказались в пользу развития и расширения парка ядерных реакторов. Только 17% опрошенных считают, что страна должна как можно быстрее отказаться от ядерной энергетики (3% опрошенных не определились с ответом).

Подобное изменение общественных настроений происходит не только под давлением роста нефтяных цен, но и под влиянием мощных информационных кампаний, проводимых правительствами с целью информирования общественности о преимуществах ядерной энергетики и о достижениях современных технологий обеспечения безопасности объектов ядерно-энергетического комплекса (ЯЭК).

Вместе с тем у общества остаются серьезные рычаги влияния на формирование государственной политики в сфере ядерной энергетики - прежде всего путем диалога структур гражданского общества и власти, привлечения независимых экспертов к формированию решений, благодаря активной позиции СМИ.

Украинское законодательство
об участии общества в формировании
ядерно-энергетической политики государства

Для столь молодого государства, каковым является Украина и в котором еще недостаточно сформированы демократические институты, игнорирование общественного мнения и неадекватный PR по поводу необходимости и потребностей развития ядерной энергетики может превратиться в одну из двух крайностей: бездумное строительство большого количества объектов ЯЭК под руководством «крепких хозяйственников» либо свертывание этой самой важной подотрасли ТЭК под давлением экологических движений и неинформированного общества.

Определенная часть населения Украины относится к ядерной энергетике с предубеждением. Иногда в погоне за дешевой сенсацией отдельные украинские и зарубежные СМИ допускают публикацию непроверенной информации, прежде всего о состоянии «саркофага» на ЧАЭС. Причем прогнозы его развала, как правило, нагнетаются накануне очередной годовщины чернобыльской трагедии.

В такой ситуации крайне важно законодательное регламентирование участия общества в обеспечении радиационной безопасности. Законодательство должно не только наделять определенными правами граждан, но и обязывать государственные учреждения, все предприятия и организации, относящиеся к ядерной сфере, информировать общество, учитывать мнение граждан и привлекать их к контролю в сфере ядерной безопасности.

Украинское законодательство обеспечивает гражданам открытость и доступность информации, связанной с использованием ядерной энергии, прежде всего через запрос и получение информации от соответствующих учреждений. С целью гарантирования содержательности ответов на подобные запросы в Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины» (2002 г.) внесены изменения, обусловленные ратификацией парламентом Украины Орхуской конвенции. Ими предусмотрено право граждан обжаловать в установленном порядке решение об отказе либо несвоевременном предоставлении по запросу экологической информации или же неправомерное отклонение запроса и неполное его удовлетворение.

Однако действующее законодательство регламентирует в основном общие правовые положения - при отсутствии норм и механизмов их соблюдения. На практике это означает, что реализовать свое право могут не все граждане, а только те, у кого есть средства и время, например, на ведение длительных судебных процессов.

Законодательство Украины предоставляет местным органам власти, общественным объединениям важное право на определение и реализацию политики в сфере ядерной энергетики. Но в нем не в полной мере определены механизмы их взаимодействия с центральными органами исполнительной власти.

Обсуждение вопросов строительства новых энергоблоков АЭС предусматривает проведение общественных слушаний на уровне региона (на местном уровне), в котором планируется строительство. Однако чернобыльская катастрофа показала, что строительство новых энергоблоков АЭС касается не только региона, но и страны в целом. Поэтому исключение из обсуждения указанных вопросов общества в общенациональном масштабе снижает уровень общественного контроля над действиями власти в сфере ядерной и радиационной безопасности.

Таким образом, украинское законодательство требует усовершенствования в части обеспечения прав граждан (и общества в целом) на объективную и максимально полную информацию о безопасности ядерной энергетики.

Политические, экономические и социальные реформы, осуществляемые в Украине, обусловливают потребность в предоставлении обществу значительно большего объема информации о работе и развитии ЯЭК страны, а также в активном вовлечении общества в процесс принятия решений в этой сфере. Соответствующие государственные профильные учреждения Украины должны содействовать правительству с тем, чтобы сделать его энергетическую политику более прозрачной и понятной, а также адекватно реагировать на видение гражданским обществом роли ядерной энергетики в ТЭК и экономике страны в целом.

Референдум: готово ли украинское общество к решению судьбы ядерной энергетики?

К сожалению, экологические проблемы в Украине не рассматриваются государственными органами как первоочередные, приоритет отдается экономическому развитию. Некоторые крупные проекты, представляющие потенциальную экологическую опасность, реализуются с нарушением законодательных и нормативных актов, без учета общественного мнения (ведь у граждан пока очень мало эффективных средств влияния на власть). В такой ситуации особое значение приобретает институт референдума - наивысшего и непосредственного проявления власти народа. Порой именно референдум является единственным средством, которое может остановить реализацию опасного проекта, поскольку его результаты не могут быть ничем иным, кроме как еще одним референдумом.

Референдум - один из самых сложных и дорогих способов участия граждан в принятии решений, но он является и наиболее эффективным. И действительно, только благодаря инициированию и проведению референдума можно остановить экологически авантюрные проекты, поддерживаемые на самых высоких государственных уровнях. Вместе с тем практика показывает, что конституционное право на референдум очень трудно реализовать. Именно по причине высокого статуса референдума инициативы по его проведению наталкиваются на активное противодействие властных структур.

В законодательстве Украины, как и в законодательстве большинства стран, нормативно-правовые акты, касающиеся референдумов, как правило, имеют две составляющих: конституционную (общую) и экологическую. За время независимости в Украине был принят ряд законодательных актов, регулирующих проведение референдумов разных уровней. Согласно Конституции Украины, «народное волеизъявление осуществляется через выборы, референдум и другие формы непосредственной демократии» (ст.69); Конституция устанавливает условия и механизм проведения всеукраинского референдума (ст.72).

Закон Украины «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Украины в связи с принятием законов «О всеукраинском и местных референдумах» и «О выборах Президента Украинской ССР», а также законы Украины «О местном самоуправлении в Украине» и «О всеукраинском и местных референдумах» определяют понятие и виды референдумов, подробные механизмы их проведения и т.п.

Базовый закон Украины в сфере охраны окружающей среды - «Об охране окружающей природной среды» (1991 г.) предусматривает, что «полновластие народа Украины в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов реализуется на основе Конституции Украины как непосредственно путем проведения референдумов, так и через республиканские органы государственной власти в соответствии с законодательством Украины» (ст. 4).

Закон предоставляет право общественным природоохранным объединениям выступать с инициативой проведения республиканского и местных референдумов по вопросам, связанным с охраной окружающей природной среды, использованием природных ресурсов и обеспечением экологической безопасности (ст. 21).

Однако практика проведения референдумов в Украине по поводу целесообразности строительства объектов инфраструктуры ядерной энергетики отсутствует вследствие нежелания властей выносить подобные вопросы на референдум, несовершенства украинского законодательства в этой сфере и неготовности украинского общества.

Как известно, первые экологические референдумы проходили еще во времена СССР, все они под влиянием «чернобыльских стереотипов» были направлены против строительства объектов ядерной энергетики и достигли своей цели.

На протяжении 1993-2003 годов в России были предприняты 23 попытки провести референдум, в том числе по поводу целесообразности строительства новых энергоблоков АЭС. Но их проведение было либо сорвано, либо отменено судебными властями. Но даже если референдум не был обжалован, власти либо предприниматели игнорировали его результаты.

С целью, в частности, усовершенствования действующего законодательства в части упорядочения института референдума в Верховную Раду Украины внесен проект закона Украины «О порядке принятия решений о размещении, проектировании, строительстве ядерных установок и объектов, предназначенных для обращения с радиоактивными отходами, имеющих общегосударственное значение». Законопроект предусматривает, что «решение о согласовании размещения на своей территории ядерных объектов и объектов, предназначенных для обращения с радиоактивными отходами, местные органы государственной власти и органы местного самоуправления принимают исключительно на основе результатов местного референдума по этому вопросу» (ст. 3).

Учитывая мировую практику проведения местных референдумов по указанным вопросам, можно сделать вывод, что применение местного референдума в Украине, в общем-то, целесообразно. Вместе с тем есть основания и для определенных предостережений. Так, предварительный анализ общественного мнения в Украине свидетельствует о возможности возникновения серьезных проблем с реализацией планов развития ядерной энергетики, а вероятно - и заведения ее в тупик. Это обусловливается как «постчернобыльскими стереотипами», существующими в обществе, так и неготовностью граждан понять преимущества ядерной энергетики и отсутствие альтернативы. Следовательно, речь идет о преждевременности принятия предложенного закона в условиях отсутствия какой-либо пропагандистской кампании в поддержку ядерной энергетики. Аргументы в пользу такого мнения следуют из результатов социологических опросов, приведенных ниже.

Отношение граждан
к ядерной энергетике
и перспективам ее развития

Для выяснения отношения украинского общества к вопросам работы и развития ЯЭК Украины социологическая служба Центра Разумкова в апреле–июне 2005 года провела два общенациональных опроса - с 23 по 28 апреля 2005-го (2010 респондентов) и с 27 мая по 2 июня 2005-го (2008 респондентов). Опрошены респонденты в возрасте от 18 лет во всех регионах Украины. Теоретическая погрешность выборки не превышает 2,3%. Результаты соцопросов следующие.

Обеспокоенность последствиями чернобыльской аварии и строительством новых энергоблоков АЭС не является лидером общественного беспокойства - на фоне низкой материальной обеспеченности, безработицы и преступности. И это в некоторой степени понятно: если две трети общества озабочены низким уровнем материального обеспечения жизни, то любые другие вопросы отходят на второй план. В том числе и вопрос последствий чернобыльской катастрофы, занявший четвертую позицию среди шести предложенных поводов для беспокойства (они тревожат только 14,1% опрошенных), и вопрос строительства новых АЭС (количество обеспокоенных этими вопросами вдвое меньше, чем Чернобылем, - 7,4%).

Вместе с тем люди, хорошо помнящие чернобыльскую катастрофу (в возрасте от 40 лет), несколько больше обеспокоены последствиями аварии на ЧАЭС по сравнению с теми, кому 18-39 лет: 15,0 против 12,8%. И значительно больше обеспокоены жители областей, на территории которых расположены АЭС, по сравнению с жителями других областей, - 17,0 против 13,6% в вопросе о Чернобыле, и 12,5 против 6,5% в вопросе о строительстве в Украине новых АЭС.

Позиции относительно перспектив разных источников производства электроэнергии. Как известно, в настоящее время ядерная энергетика является одним из основных производителей потребляемой в Украине электроэнергии. Однако лишь немногим более четверти (27,7%) опрошенных убеждены, что именно ядерная энергетика будет через 10 лет главным источником производства электроэнергии в Украине. Это значительно меньше, чем в других странах с развитой ядерной энергетикой, например, во Франции, где количество уверенных в положительной 10-летней перспективе ядерной энергетики составляет 62%.

При этом второе место (14,7% опрошенных) заняли возобновляемые источники энергии, в то время как их доля в топливно-энергетическом балансе производства электроэнергии составляет сегодня 0,005% и в указанном балансе даже не учитывается. В сочетании с тем, что почти треть (31,4%) опрошенных не смогли определиться с ответом, это может означать, что в целом население Украины мало обеспокоено (осведомлено) вопросами современных и будущих источников электроэнергии, а также технологий ее производства.

Вместе с тем обращает на себя внимание и то обстоятельство, что жители областей Украины, в которых расположены АЭС, значительно больше по сравнению с жителями других областей верят в перспективы ядерной энергетики: 36,0 против 26,3%. Безусловно, для значительной их части расширение АЭС - это возможность получить хорошо оплачиваемую работу, но можно предположить, что они также по собственному опыту больше знают о реальных условиях жизни на территориях поблизости от АЭС и считают их безопасными.

Ядерная энергетика и энергетическая независимость. Граждане в целом осознают, что развитие ядерной энергетики может оказать положительное влияние на достижение Украиной большей степени энергетической независимости - это признала наиболее значительная часть опрошенных - 39,3 против 30% тех, кто придерживается противоположного мнения. К тому же более уверены в этом люди младшего возраста (44% опрошенных этой возрастной категории признали важность ядерной энергетики для обеспечения энергетической независимости страны) и жители областей без АЭС (утвердительные ответы явно преобладают над отрицательными - 39,4 против 28,3%, в то время как среди жителей областей, где расположены АЭС, голоса разделились почти поровну - 39,4 против 40,4%). Вместе с тем 30,7% респондентов не смогли определиться с ответом на этот вопрос. Подобное распределение ответов может свидетельствовать о том, что активные информационные и образовательные мероприятия могут быть эффективными в формировании благоприятного для развития ЯЭК общественного мнения.

Безопасность АЭС. Несмотря на опыт Чернобыля (а, возможно, именно благодаря ему), только четверть (24,6%) граждан Украины считают украинские АЭС «чрезвычайно опасными». Еще 40,3% считают их «достаточно опасными», что можно сказать, собственно, и о любом другом объекте топливно-энергетического комплекса.

С другой стороны, уверенность в абсолютной безопасности АЭС довольно низкая - «абсолютно безопасными» украинские АЭС считают лишь 3,5% опрошенных, еще 24,1% - «относительно безопасными», 7,5% опрошенных определиться с ответом не смогли.

Довольно показательна разница в оценке безопасности АЭС жителями тех областей, где они расположены, и жителями остальных территорий Украины. При этом оценки первых, возможно, более рациональны: «абсолютно безопасными» считают АЭС лишь 0,3% опрошенных из таких областей против 4,1% опрошенных из областей, где АЭС отсутствуют. Однако и «чрезвычайно опасными» их считают 20,4% жителей областей, где есть АЭС, против 25,5% жителей остальных областей страны.

Продление срока эксплуатации действующих энергоблоков АЭС у большинства (55,3%) опрошенных вызывает беспокойство - против 18,6% тех, кто такого чувства не испытывает. 16,9% опрошенных не слышали о таких намерениях, а 9,2% не смогли определиться с ответом.

Обеспокоенность планами продления срока работы энергоблоков жителей областей, где расположены АЭС, ощутимо выше, по сравнению с жителями остальных областей: 61,5 против 54,4%, и несколько больше - у людей старшего возраста по сравнению с более молодыми (57,3 против 52,8%, соответственно).

Необходимость строительства новых энергоблоков АЭС. Ответы на вопрос о необходимости строительства новых энергоблоков в целом коррелируют с ответами на вопрос о продлении срока эксплуатации действующих энергоблоков. Более половины (54,9%) опрошенных не считают строительство необходимым - против 26,8% уверенных в его необходимости. Почти каждый пятый (18,3%) респондент с ответом не определился.

Противники строительства новых энергоблоков преобладают среди жителей областей, где расположены действующие АЭС, по сравнению с жителями остальных областей и среди граждан старшего возраста по сравнению с более молодыми: 60,6 против 53,9% и 58,5 против 49,5%, соответственно.

Перспективы строительства 11 новых энергоблоков АЭС и информированность населения. С учетом результатов, приведенных выше, вполне логичным кажется то, что озвученные правительством намерения построить к 2030 году 11 новых энергоблоков АЭС были одобрены лишь 19,9% опрошенных. В то же время более половины (57,2%) граждан относятся к этим намерениям отрицательно. Равнодушными остались 9,6% опрошенных, еще 13,3% не определились с отношением к масштабному развитию украинских АЭС.

Впрочем, одной из причин негативного отношения к новому строительству является, возможно, недостаток информации. На вопрос «Достаточно ли информации о намерениях правительства строить новые энергоблоки АЭС вы получаете?» 84,1% опрошенных ответили отрицательно, утвердительно - лишь 9,3%.

Потому и неудивительно, что абсолютное большинство (91,1%) опрошенных не знают, где именно правительство планирует построить два первых новых энергоблока АЭС. Осведомленность в этом вопросе проявили лишь 5,6% респондентов. И так же, как в предыдущем случае, ни возрастных, ни региональных особенностей в ответах нет - следовательно, фактически все граждане Украины одинаково плохо информированы о намерениях правительства, касающихся развития украинских АЭС.

Доверие к источникам информации о ядерной безопасности. Относительно наибольшим доверием граждан в вопросах ядерной безопасности пользуются профессиональные эксперты - им доверяют почти 24% опрошенных. В то же время правительству доверяют в этих вопросах втрое меньше граждан - только 7,4%, примерно столько же доверяют экологическим движениям. Значительная часть опрошенных - 18,5% не смогли определиться с ответом, возможно, не доверяя уже никому. Привлекает внимание явное преимущество тех, кто доверяет профессиональным экспертам, среди жителей областей, где расположены АЭС, - 34,3 против 22,2% среди жителей остальных областей.

Соотнесение уровней доверия общества к власти в вопросе информации о ядерной энергетике в Украине, Японии и США засвидетельствовало, что лидерами общественного доверия в этих странах являются разные институты, однако правительства, как правило, к ним не относятся.

Субъекты решения о строительстве новых энергоблоков АЭС. Низкий уровень доверия общества к власти в вопросах ядерной безопасности коррелирует с ответами на вопрос, по чьему решению должно происходить строительство новых энергоблоков АЭС. На этот вопрос получен четкий ответ - 40,2% опрошенных считают, что это должно происходить по результатам общенационального референдума. Лишь 18,1% респондентов готовы доверить решение местной власти региона, где предполагается строительство, 15,6% - парламенту, 14,4% - Президенту и 11,3% - правительству.

Примечательно, что жители областей, где расположены АЭС, в большей мере готовы доверить решение о строительстве новых энергоблоков как парламенту (26,5 против 13,6% жителей остальных областей), так и правительству (18,9 против 9,9% жителей остальных областей).

Подводя итог, можно отметить, что граждане Украины в общем осознают важность развития ядерной энергетики для достижения большей степени энергетической независимости Украины. Вместе с тем оценки уровня безопасности действующих украинских АЭС и отношение к их развитию являются скорее негативными. Есть основания для предположения, что среди причин этого - низкий уровень информированности граждан о планах и намерениях правительства в сфере ядерной энергетики, а также все тот же низкий уровень доверия к официальным источникам информации о ядерной безопасности.

Следовательно, можно также предположить, что открытость и прозрачность политики правительства в ядерной сфере и постоянное и объективное информирование граждан о состоянии и возможностях обеспечения ядерной безопасности смогут изменить общественное отношение к ядерной энергетике в Украине в лучшую сторону.

Нужен диалог власти и общества

Для того чтобы в Украине произошли существенные изменения во взаимоотношениях власть-общество в вопросах ядерной энергетики, необходимо кардинально изменить отношение власти к обществу и учитывать его позиции. Публичность, открытость власти, стратегическое планирование развития ядерной отрасли в сочетании с постоянным PR-процессом, направленным на изменение «чернобыльских стереотипов», позволят уменьшить риск консервации или даже свертывания ядерной энергетики в Украине.

Можно выделить три уровня публичного диалога власть-общество по проблемам ядерной энергетики (и в более широких пределах): 1) свобода высказываний в сочетании с публичностью и прозрачностью власти; 2) публичный содержательный диалог, или свобода не только высказываться, но и быть услышанным властью; 3) осуществление реального влияния общества на действия власти, когда власть учитывает его позиции.

С приходом новой власти в Украине первый уровень публичного диалога, скорее всего, будет достигнут - сейчас члены правительства демонстрируют значительно большую по сравнению с предшественниками открытость для СМИ. Вместе с тем прозрачность принятия решений почти не претерпела изменений. Широкая свобода высказываний новых властных лиц пока не превратилась в прозрачность их действий. Складывается впечатление, что новая команда не знает правил прозрачности принятия решений.

Опыт развитых демократий свидетельствует: прозрачность обеспечивается путем консультаций в процессе принятия решений с гражданским обществом и/или его заинтересованными субъектами. Такими субъектами могут быть: объединения предпринимателей, жители отдельной местности (например, где будут строиться объекты инфраструктуры ядерной энергетики), независимые эксперты (в том числе экологи), политические партии, профсоюзы, экологические движения и пр. Члены правительства должны предоставлять максимально полную информацию заинтересованным группам о сути рассматриваемых решений, об ожидаемых положительных и отрицательных результатах, путях достижения целей (необходимых ресурсах и их источниках), возможных альтернативах и т.д. Эффективный диалог между властью и заинтересованными субъектами позволит без конфликтов и потерь с обеих сторон принять, откорректировать или отклонить предлагаемое решение.

Второй уровень публичности требует значительно больших усилий от власти. Его достижение - включение «органов слуха» у власти - возможно только в том случае, если власть начнет постоянный открытый диалог с обществом, прежде всего с наиболее компетентной его частью - экспертами, неправительственными исследовательскими организациями и аналитическими центрами, журналистами, экологическими движениями и пр. Правительство должно проводить постоянные консультации (диалог) с заинтересованными группами, определив самые активные среди них, их интересы, влиятельность, а также возможности и направления собственной эффективной политики в отношении этих групп.

Безусловно, на первых этапах результаты этого диалога будут минимально влиять на процесс принятия властью решений. Тем не менее, к величайшему сожалению, новая власть еще даже не обозначила намерения организовать такой эффективный диалог, который должен был бы стать отдельным направлением ее работы, частью стратегического плана развития Украины.

Вместе с тем первый и второй уровни диалога не требуют никакого специального нормативно-правового акта или организационных мероприятий и зависят преимущественно от желания власти оставить авторитарность и непрозрачность действий в прошлом.

Третий уровень публичного диалога выдвигает определенные требования как к власти, так и к обществу. Граждане должны получать достаточную информацию о намерениях власти, например, относительно строительства новых энергоблоков АЭС (количество, география размещения и т.д.) и других объектов инфраструктуры ядерной энергетики, результатов всех проведенных экспертиз (прежде всего экологических), данных об увеличении тарифов на электроэнергию - безусловно, имея при этом постоянный поток информации о преимуществах/недостатках, перспективах ядерной энергетики, состоянии безопасности как отечественных, так и зарубежных АЭС.

Более подготовленная аудитория должна получать детальную информацию по отдельным вопросам, прежде всего об источниках поставок ядерного топлива и путях его транспортировки, источниках и объемах финансирования всех расходов ядерной энергетики, выполнении программ безопасности энергоблоков АЭС, балансе произведенной электроэнергии (производство/потребление, экспорт/импорт), стоимости ядерной энергии, финансовом состоянии каждой отдельной АЭС и НАЭК «Энергоатом» в целом и т.д. И обеспечивать граждан такой информацией должна прежде всего власть - как непосредственно, так и через соответствующую организацию информационного и образовательного процессов в стране.

К сожалению, сегодня новая власть часто прибегает к прежним методам. Именно так произошло, например, при заслушивании Стратегии развития ядерной энергетики Украины на заседании Кабинета министров Украины 18 мая 2005 года. Фактически без предварительного обсуждения Стратегия была представлена едва ли не как окончательный план развития отрасли. Это можно расценивать только как попытку выдать еще совсем «сырую» разработку за реальное достижение правительства. При отсутствии в государстве и стратегии социально-экономического развития страны в целом, и стратегии развития ТЭК (а ядерная энергетика является лишь его составляющей) невозможно разработать стратегию отдельной подотрасли. Подобные попытки власти только пугают как население и «зеленых», так и международное сообщество. Так, лидер Партии зеленых Украины В.Кононов уже заявил, что «в стране, где произошла крупнейшая в истории человечества техногенная катастрофа, недопустимо говорить о новых реакторах». По его мнению (отличному от мировой доказанной практики), ядерная энергетика убыточна.

Отсутствие эффективного диалога между властью и обществом обусловливает значительные риски для самой власти: ухудшение социально-экономического положения общества в случае уменьшения социальных выплат вследствие реализации амбиционных проектов без нахождения новых источников финансирования, например, при отсутствии экономических (структурных) реформ, повышающих экономическую эффективность работы отдельных отраслей, крупных предприятий; потерю темпов развития отдельных отраслей, крупных предприятий вследствие стратегических ошибок, возникающих из-за недооценки диалога с общественностью и экспертным сообществом.

Итак, диалог и информирование общества необходимы. Тем не менее они не могут заменить экономические стимулы и должны с ними совмещаться. Ведь известно: ничто так не повышает благосклонность населения, как экономическое стимулирование. Безусловно, самой лучшей PR-кампанией является реальное экономическое стимулирование жителей 30-километровой зоны вокруг АЭС. Пусть кто-то будет считать его платой за риск, однако это отвечает международной практике, которая вполне оправдывает себя.

Так, в России жители 30-километровой зоны пользовались 50-процентными льготами по оплате электроэнергии и тепла. Их отменили в августе 2002 года. Под давлением жителей указанных зон и местной власти 1 января 2003-го льготы были восстановлены.

Такая практика целесообразна также и для Украины - если государство хочет развивать ядерную энергетику, то должно получить согласие людей, проживающих в 30-километровой зоне, в том числе материально их стимулируя.

Выводы

Современный этап развития человечества характеризуется повышением роли атомной энергетики в обеспечении его жизнедеятельности. Сдерживающим фактором является негативный опыт аварийности АЭС с тяжелыми последствиями для людей и окружающей среды. Особенно актуальны эти вопросы в Украине, где чернобыльский синдром до сих пор оказывает значительное влияние на отношение населения к атомной энергетике и формирование энергетической политики государства.

Недостатки в работе украинской власти с общественностью в вопросах целесообразности развития атомной энергетики могут привести к убыткам и даже торможению развития этой отрасли.

Очевидную для специалистов безальтернативность пути обеспечения энергетических потребностей страны за счет увеличения доли атомной энергетики в ее энергетическом балансе следует своевременно, в полной мере и в приемлемом виде донести до общества. Существует потребность не только в повышении прозрачности власти, эффективности ее информационной деятельности, но и в переходе власти к реальному сотрудничеству с общественностью во время формирования и реализации энергетической политики.

Сотрудничество с общественностью не должно быть одноразовой политической кампанией. Оно должно сопровождать все этапы формирования и реализации стратегии развития энергетики в Украине и направляться на решение актуальных проблем: от изменения негативного отношения населения к атомной энергетике до обеспечения широкой поддержки политики государства в сфере ее развития.

Поспешные законодательные мероприятия, направленные на получение положительного результата во время местных референдумов о строительстве и продлении сроков работы энергоблоков АЭС, могут не только прекратить развитие атомной энергетики, но и не позволить сохранить существующие мощности АЭС.

PR-деятельность власти в сфере развития атомной энергетики должна учитывать специфику и разнообразие мнений населения, быть целенаправленной и результативной. Этому могут способствовать результаты социологических исследований, позволяющие выявить целевые группы населения (по возрасту, образованию, принадлежности к местам расположения АЭС и т.д.), специфику их преимуществ, а следовательно, обеспечивающие формирование адекватных подходов к информационной работе с этими группами.

Предложения

В рамках создания долгосрочной стратегии социально-экономического развития Украины и развития ТЭК необходимо разработать научно обоснованные стратегические направления развития атомной энергетики Украины.

Кардинально повысить качество менеджмента в государственных организациях, действующих в сфере атомной энергетики. Особое внимание уделить решению проблем доверия, прозрачности, контроля над деятельностью власти и результативности обратной связи с общественностью по вопросам политики функционирования и развития атомной энергетики.

С целью обеспечения поддержки населением государственной политики развития атомной энергетики разработать и принять закон Украины «Об установлении льготных тарифов на тепловую и электрическую энергию для граждан, проживающих в 30-километровой зоне вокруг действующих АЭС».

Провести ряд профессиональных дискуссий, круглых столов, общественных слушаний с целью обнародования альтернативных сценариев энергетического развития Украины, изучения отношения к ним экспертов и различных групп населения.

Ввести информационно-аналитические проекты (общеукраинский и региональные) с целью изучения настроений и информирования населения (особенно в зонах строительства и развития объектов атомной энергетики), обеспечения участия общественности в формировании государственной политики в сфере атомной энергетики, поддержки этой политики после ее принятия.

* * *

Вышеупомянутые и другие аспекты рассматривались на профессиональной дискуссии «Ядерная энергетика Украины: проблемы развития, безопасности и общественной поддержки в контексте евроинтеграции», которую провел Центр Разумкова 16 июня 2005 года, выпустив также специальный номер журнала «Национальная безопасность и оборона».