«Ваша расточительность экстремальна»

В пылу политических дрязг и склок в который раз откладываются системные реформы, реализация которых давала бы нашей экономике шанс повысить свой рейтинг в современной системе глобальной конкуренции. И все же «ЗН» решило не бросать на произвол судьбы эту не актуальную для заигравшейся элиты тему. Наш собеседник — старший экономист Всемирного банка Мартин Райзер — не только сделал традиционные экономические прогнозы и указал на ключевые вызовы для отечественной экономики, но и подробно остановился на распространенных заблуждениях относительно экономических реформ.

Прогнозы и вызовы

В то же время инфляционные показатели за первые четыре месяца этого года были очень положительными. Частично потому, что не произошло дальнейшего повышения административно-регулируемых тарифов. Поэтому, возможно, по итогам года рост индекса потребительских цен окажется несколько ниже. Но, скорее всего, инфляция все-таки превысит правительственный прогноз (7,5%).

И все же мы не ждем, что украинская экономика будет очень долго оставаться чрезвычайно успешной по показателям экономического роста. Если в ближайшем будущем в стране не будут реализованы необходимые структурные реформы, ее динамика будет оставаться весьма неустойчивой и зависимой от цикличности процессов на мировых рынках сырья. А значит, через какое-то время неизбежно произойдет замедление или даже полноценный спад.

— Один из главных рисков для макроэкономической стабильности в Украине, который мы видим сегодня, — это возможность значительного ослабления фискальной дисциплины в борьбе за симпатии электората.

— Уже объявленные повышения заработных плат и пенсий, вероятнее всего, позволят удержать в разумных пределах дефицит бюджета (ниже 3,5% ВВП), а также инфляцию. Поскольку в прошлом году рост ВВП в номинальном выражении был значительно больше, чем правительство заложило в бюджет, казна получила около 10 млрд. грн. дополнительных доходов. В этой связи уже объявленные дополнительные расходы в общей сложности на 12,5 млрд. грн. не являются проблемой.

Но существует значительный риск, что предпринятые увеличения бюджетных расходов — далеко не предел. И тогда у украинской экономики могут возникнуть действительно очень серьезные проблемы относительно ее макроэкономической стабильности. К примеру, премьер-министр Янукович недавно заявил о планируемом увеличении номинальных доходов некоторых категорий населения на 40%. Подобных примеров до выборов может оказаться намного больше, поскольку вряд ли кто-то из ваших политиков будет всерьез этому перечить. Политики из всех лагерей хотят нравиться людям. Поэтому все они говорят: «Если вы проголосуете за меня, я дам вам больше денег!» Но ведь чтобы дать больше денег, необходимо сначала располагать этими деньгами, т.е. собрать их в бюджете прежде, чем потратить.

Социальный подкуп — это популярный инструмент в борьбе за голоса избирателей во всех странах. Но у украинских политиков существует серьезнейшая проблема отсутствия чувства меры при его использовании. Инфекцией популизма здесь заражены практически все политические лидеры и партии, и ни одна из них не гнушается повышением пенсий, зарплат и т.д. без особой оглядки на то, как это может сказаться на макроэкономических балансах в целом — не только бюджетном дефиците, но и инфляции и платежном балансе.

— Второй главный вызов, на котором хотелось бы акцентировать внимание, состоит в том, что рано или поздно Украине придется перейти к большей гибкости монетарной политики. И чем быстрее произойдет этот переход, тем легче будет его осуществить и тем ниже будет цена этого перехода.

Первым шагом на этом пути могла бы стать менее жесткая фиксация обменного курса гривни по отношению к доллару США. После разрешения политической напряженности можно было бы позволить его колебания в рамках коридора 4,95—5,25 грн./долл., как это определено Основами денежно-кредитной политики НБУ на нынешний год. Большая гибкость обменного курса — это тот демпфер, который позволит сглаживать влияние от неизбежных внешних шоков, о которых мы уже упоминали. Например, от возможного падения мировых цен на металл или химическую продукцию, от которых слишком зависит успешность украинской экономики.

— Конечно, мы понимаем, что пока политическая нестабильность столь высока, как сейчас, общество и бизнес нуждаются в якоре стабильности, которым выступает сейчас курс гривни.

Также нет смысла склонять НБУ к большей гибкости денежно-кредитной политики до тех пор, пока для ее регулирования не будут созданы хотя бы самые необходимые инструменты. В первую очередь — это полноценный вторичный рынок государственных ценных бумаг, реальных предпосылок к существованию которого не появится как минимум до тех пор, пока правительство не обеспечит его ликвидность. Т.е. не переориентирует заимствования с внешнего рынка на внутренний.

Поэтому это призыв не только к Нацбанку, но и к Министерству финансов, которому следовало бы переориентировать свою политику управления государственным долгом.

— Действительно, в Украине нет формально утвержденной стратегии управления госдолгом. И мы сейчас ведем дискуссии с Минфином Украины по поводу необходимости разработки и принятия такого документа. И, как мне кажется, есть шанс, что мы скоро продвинемся в этом направлении.

Сама же политика, которая, на мой взгляд, пусть и неформально, но все-таки существует, сводится сейчас в основном к минимизации номинальных ставок по займам, с целью снижения их затратности для бюджета.

Правда, при этом не принимается во внимание целый ряд важных моментов. Например, не учитываются курсовые риски. Ведь если валюта, в которой вы занимаете, в будущем подорожает, это приведет к значительному увеличению реальной долговой нагрузки.

Кроме того, наращивание внешних займов означает необходимость не только выплачивать купонный доход внешним инвесторам, но и накапливать более значительные валютные резервы, которые затем размещаются в наиболее ликвидных, а значит — наименее доходных финансовых инструментах. Тогда как доходность, выплачиваемая по внутренним облигациям, находящимся в портфеле Национального банка, в конечном итоге возвращается в бюджет.

Вскоре мы собираемся опубликовать исследование, в котором будет показано, что, если анализировать затраты и доходы по всем статьям национального баланса, политика минимизации исключительно номинальных процентных ставок по госзаймам оказывается далеко не самой выгодной и дальновидной.

Переориентация на развитие внутренних рынков капитала необходима и потому, что Украине необходимо сдерживать растущую долларизацию. Которая, если оценивать по международной методологии, уже достигла 40%. Если этот процесс не удастся обуздать, в будущем он может создать серьезную угрозу для стабильности финансового сектора.

— Сферы, содержащие главные вызовы для украинской экономики и требующие реформирования, названы так давно и так хорошо изучены, что перечислять их в очередной раз даже несколько неинтересно и скучно. Это — инвестиционный климат, госуправление, реформа госсектора и фискальной сферы, социальной включенности.

Если проводить диагностику инвестиционного климата и госуправления, то вынужден напомнить, что Украина занимает 128-е место из 175 стран по условиям для ведения бизнеса (отставая не только от России (96-е место), но и от Армении (34), Грузии (37) и Казахстана (62). — Ю.С.). Только 78-е место из 125 стран принадлежит вашей стране в рейтинге конкурентоспособности Всемирного экономического форума. В вопросах верховенства права и контроля над коррупцией она отстает даже от средних показателей стран с уровнем дохода ниже среднего. Сожалею, но приходится акцентировать внимание, что внешние наблюдатели привыкли считать Украину одной из наиболее коррумпированных стран в мире. Не исключаю, что эти оценки отчасти определяются укоренившимися предубеждениями, но все же это та проблема, которой вашей стране необходимо уделить особое внимание.

Мне бы не хотелось излишне сгущать краски, останавливаясь лишь на негативных моментах. Стоит отметить те очень значительные успехи, которых Украина добилась за последние годы в борьбе с бедностью. Если в 2001 году за чертой бедности находилась почти треть населения, то в 2005-м — лишь около 8%, а в 2006-м этот показатель, вероятнее всего, улучшился еще больше. Это — один из наиболее удивительных результатов, которые нам приходилось наблюдать где-либо в мире за последние пять лет.

Это — результаты государственной политики, направленной на увеличение зарплат, пенсий и других социальных выплат. И эти социальные завоевания, очевидно, можно считать успешными.

Но сейчас также очевидно, что политикам и обществу необходимо сосредоточить основное внимание не на порядке перераспределения ресурсов через бюджет, а на решении проблемы эффективности госсектора в экономике, снижая его долю и создавая предпосылки для устойчивого роста.

Актуальность этой проблемы можно проиллюстрировать следующими показателями. Фонд оплаты труда госсектора (с учетом неденежных компенсаций) в Украине достигает около 10% ВВП, тогда как в среднем по СНГ — 5%, а в наиболее развитых странах Евросоюза (ЕС8) — 8%.

Занятость на предприятиях государственной формы собственности в вашей стране составляет 12,5%, тогда как в среднем по СНГ — 9, ЕС8 — 4%.

Несмотря на значительный удельный вес в экономике и повышение уровня оплаты труда в госсекторе, т.е. рост затратности, существует очень мало доказательств того, что качество услуг в госсекторе повышается. Неэффективный госсектор — это огромная обуза для экономики, что крайне негативно сказывается на ее конкурентоспособности.

Распространенные заблуждения

Различные политические силы пропагандируют собственные программы, яростно критикуя идеи и действия оппонентов. В действительности же большинство проанализированных нами основных платформ экономических реформ, как-то «Европейский выбор» 2003 года, «Навстречу людям» 2005-го и предварительный проект программы экономических реформ нынешнего правительства, очень и очень похожи.

Т.е. у основных политических сил наблюдается практически полное единство декларируемых целей структурных реформ и даже средств их реализации. Вопрос только в том, собираются ли они их реализовывать?

Но если вы всерьез говорите о членстве в ВТО и о евроинтеграции, то главный смысл присоединения к этим организациям — это сузить ваш выбор. Речь идет о присоединении к программе действий, которая уже достаточно четко определена, была опробована в других странах и доказала свою успешность. Таким образом, как раз ограничивается свобода властей в выборе альтернативных моделей экономических реформ. А поскольку большинство ведущих политических сил задекларировали, что это то, к чему они стремятся прийти, то можно утверждать, что они пришли к фундаментальному согласию в ключевых аспектах экономических реформ.

Некоторая свобода выбора существует в приоритетности и последовательности. Если у вас 10 задач, то вы можете начать с пунктов два и семь или три и восемь. Вы можете выбирать что-то в каталоге, но сам каталог остается тем же.

Осмелюсь утверждать, что главный вопрос в Украине состоит не в приоритетности или последовательности реформ, а в их реализации и установлении доверия к власти.

То есть если выбор сделан, то чтобы добиться доверия избирателей, политическим силам необходимо не соревноваться в красоте программ, а доказывать свою компетентность в реализации выдвигаемых ими стратегий. В этом и должна состоять политическая конкуренция.

— Второе укоренившееся заблуждение базируется на суждении, что реформы должны быстро привести к улучшению результатов. Это не так. Эффект от реформ может проявиться не через квартал, год и даже несколько лет, поэтому успешность правительств нельзя оценивать исключительно по достигнутым в период их деятельности макроэкономическим показателям.

Точно так же и нынешний рост вовсе не обязательно является отражением каких-то действий, осуществленных полгода назад. Поскольку украинская экономика подверглась столь серьезному спаду в прошлом, а выпуск снизился настолько значительно ниже его траектории устойчивого роста и уровней конца 80-х годов прошлого века, естественный сценарий ее развития — это возврат к этой траектории.

И если вы еще достаточно далеки от вашего потенциального уровня и экономика все еще пребывает в стадии восстановительного роста (что и происходит сейчас), у вас есть хороший потенциал для положительной динамики на ближайшие несколько лет. Даже если вы не будете осуществлять никаких реформ. Реформы, если они окажутся успешными, могут направить экономику на новую, более высокую траекторию, но это может начать ощущаться только спустя несколько лет.

Одно из главных отличий стран СНГ от их соседей по Центральной и Восточной Европе состоит в том, что спад в таких странах, как, например, Польша, был значительно меньше, и многие показатели ее экономики в 1993 году были уже лучше, нежели в 1989-м. Поэтому и преграды для быстрой динамики, и, соответственно, необходимость в структурных реформах для поддержания устойчивого роста там возникли намного раньше и были значительно сильнее, нежели в Украине даже сейчас.

Поэтому ускоренный рост украинской экономики в ближайшие годы может происходить вне зависимости от успешности и даже наличия реформ. Которых может и не быть, поскольку население на самом деле, вопреки еще одному распространенному заблуждению, не хочет экономических реформ.

— Чтобы вы в этом засомневались, озвучу несколько еще не публиковавшихся результатов недавно проведенного ЕБРР и Всемирным банком исследования «Жизнь в переходный период». Они демонстрируют, что большинство украинцев на самом деле не хотят экономических реформ или, как минимум, не понимают, в чем те состоят.

Итак, большинство украинцев — 42% — отдают предпочтение рыночной экономике, тогда как 33% поддерживают ее плановый характер. И в этом отношении с реформами все вроде бы отлично. Но в то же время только 15% ваших соотечественников оценивают нынешнюю экономическую ситуацию лучше, чем в 1989 году, что значительно хуже, чем в среднем по СНГ (30%) и ЕС8 (26%).

И одновременно 80% (!) украинцев считают, что государство должно им гарантировать занятость и низкие цены (в СНГ — 80, ЕС8 — 65%). Но ведь рыночные реформы означают отсутствие гарантий трудоустройства, а уровень цен в стопроцентной рыночной экономике должен определяться исключительно рынком, а не государством!

Да, рыночная экономика — это вроде было бы хорошо, но мы не хотим соответствующих последствий. Из этого можно сделать вывод, что людям нравится рынок, когда он предоставляет более широкие экономические возможности. Они хотят лучших общественных услуг, то есть хотят, чтобы больше денег тратилось на здравоохранение и образование, но они не желают платить налоги и не приемлют неблагоприятную для них специфику реформ.

И в этом отношении украинцы, кстати, не очень отличаются от их восточных и западных соседей. Но сам факт указывает на то, насколько сложную задачу необходимо решить политикам, чтобы сохранить электоральную поддержку, когда реформы начинают работать. Это во многом объясняет проблемы с их реализацией, и масштаб тех трудностей, с которыми еще придется столкнуться.

И, наконец, четвертое ошибочное представление заключается в том, что главная слабость украинской экономики — в отставании промышленной реструктуризации.

— Однако ее реструктуризация в последние годы идет достаточно быстро. В промышленности наблюдается значительно более высокий рост производительности труда, нежели в среднем по всей экономике, при значительно более низких темпах роста зарплат.

Результаты проведенного нами недавно исследования, которые вскоре появятся на сайте Всемирного банка, свидетельствуют, что основная проблема конкурентоспособности украинской экономики связана не с частным, а с государственным сектором, который остается непомерно раздутым и сохраняет высокие темпы роста зарплат без соответствующего повышения его конкурентоспособности.

Слабое место — это не индустриальный сектор, который производит вполне конкурентоспособную продукцию и быстро развивается. Главная проблема в том, что в Украине около 40% ВВП перераспределяется через госсектор чрезвычайно неэффективным образом. Ваша расточительность экстремальна: почти половина вашей экономики подвержена слабо продуктивной экономической активности. И именно в этом — главная и наиболее значимая проблема конкурентоспособности Украины.

— Непростой вопрос. Как видим, перед украинскими политиками стоит весьма непростая дилемма. С одной стороны, небогатый выбор экономических моделей, мало надежд на немедленные положительные результаты и слабая общественная поддержка структурных реформ.

Но с другой стороны, ваша экономика сохраняет положительную динамику даже в условиях политической нестабильности, и в ней наблюдаются четкие признаки реструктуризации и растущей конкурентоспособности в частном секторе. И это, как мне кажется, ключевой актив украинской экономики, который должен облегчить реформирование и сделать процесс реформ менее болезненным, чем в восточноевропейских экономиках 10—15 лет назад.

Не бывает моментальных побед. Боль­шинство политиков во власти пытаются улучшить свой имидж, нещадно критикуя и обвиняя во всех возможных грехах предшественников и конкурентов. Но это — далеко не лучший способ завоевать общественное доверие.

Доверие, как я уже говорил, завоевывается способностью на практике реализовать собственную программу и предвыборные обещания. Но сделать это чрезвычайно сложно. Ибо политики не могут выиграть выборы, не делая сладких посулов, а обещая только реальные реформы, причем столь болезненные, какими они могут быть.

Некоторые предложения

Анализируя последние правительственные программы, мы обратили внимание, что каждая из них содержит около десяти главных целей и 40—50 подцелей, каждая из которых, в свою очередь, может быть разделена еще на две-три-четыре подцели. Итак, вы имеете каталог из полутораста целей, которые попросту не можете охватить одновременно. В итоге даже отдельные стратегические задачи решаются надлежащим образом крайне редко.

Выберите одну-две цели на ближайший год и три-четыре — на ближайшие три пять лет и покажите, что способны обеспечить их выполнение. И тогда вы получите новый кредит доверия для реализации более амбициозных программ.

Второй рецепт — активнее использовать интересы крупного отечественного капитала для формирования коалиции реформ.

На мой взгляд, общественное мнение часто оценивает роль олигархов слишком негативно, «назначая» их виновниками большинства проблем. На самом деле интересы олигархов нередко совпадают с позицией тех, кто пропагандирует реформы. Не всегда, конечно, но достаточно часто: улучшение доступа к необходимым для развития крупного бизнеса ресурсам требует улучшения инвестиционного климата и госуправления. И необходимо сделать так, чтобы это совпадение интересов превалировало, а значительные экономические и политические ресурсы олигархов помогали двигать реформы вперед.

— В частном секторе Украина уже достаточно близка к созданию основной нормативно-правовой базы для рынка. Осталось осилить не так уж много шагов:

— принять закон об акционерных обществах;

— регламентировать регулирование и надзор за финансовыми рынками;

— решить ряд вопросов, необходимых для вступления в ВТО.

Сделать это не так уж и сложно. Проблема, на мой взгляд, состоит в необходимости уже в этом году утвердить этот перечень и, главное, — незамедлительно приступить к делу.

Кроме этого, урегулирования требуют вопросы регистрации и соблюдения прав собственности на недвижимость, а также регуляторная независимость и база для государственно-частного партнерства для стимулирования частных инвестиций в инфраструктуру. Но это уже более сложная и более долгосрочная повестка дня.

Но частный бизнес, как я уже говорил, в вашей стране и так развивается достаточно динамично. В госсекторе список проблем куда длиннее и сложнее. Причем, как мне кажется, актуальность его реформирования в Украине недооценивается. Абсолютно критично, на мой взгляд, в кратчайшие сроки реализовать административную реформу для создания в Украине качественной бюрократии. Сейчас она работает значительно больше на себя саму, нежели в интересах общества.

В Украине очень большой и очень могущественный бюрократический аппарат. Можно даже утверждать, что он в значительной степени независим от политических сил. Поэтому административная реформа будет одним из ключевых компонентов успешной стратегии преобразований. Люди начнут доверять властям и более охотно платить налоги только после того, как поверят, что ситуация начала кардинально меняться в лучшую сторону.

Также необходимо сосредоточиться на проблемах улучшения качества общественных услуг: в здравоохранении, образовании и коммунальном секторе.

— Все эти реформы могут быть болезненными, но качество общественных услуг достигло критически низкого уровня и не удовлетворяет абсолютное большинство общества. Для меня стали откровением некоторые результаты уже упоминавшегося исследования ЕБРР и Всемирного банка. 80% украинцев не удовлетворены качеством услуг в сфере медицинского обслуживания и образования. И те же 80% считают, что на эти цели должно тратиться больше денег.

Но Украинское государство уже тратит на медицину и образование значительно больше, чем множество других государств. Проблема — не деньги, а рациональность их использования!

В Украине — одно из самых высоких в мире соотношений количества преподавателей и учащихся. И одно из самых больших количеств койко-мест в медучреждениях на единицу населения. Но обеспечивает ли это надлежащее качество образования и медицинского обслуживания? Нет.

Вам необходимо сокращать количество преподавателей и количество койко-мест, направив освободившиеся ресурсы на приобретение нового оборудования и техники, более качественных медикаментов, т.е. повышая качество предоставляемых услуг.

Добиться поддержки столь непростых реформ будет очень сложно без правильного понимания в обществе их целей и сути. Поэтому качество услуг госсектора, не только образования и медицины, властям необходимо поставить во главу угла общественных дискуссий. Вам необходимо сделать эти дискуссии действительно общенациональными и донести понимание этих вещей до каждого украинца. Убежден, что это — ключевой вызов для вашей страны, если она хочет оставаться конкурентоспособной в ХХІ веке.

Конечно, Украине необходимо реформировать и множество других сегментов государственной сферы деятельности. Среди них:

— рационализация занятости для расширения возможностей капитальных расходов и дифференциации зарплат;

— реформирование госзакупок и управления госпредприятиями;

— улучшение адресности социальной защиты;

— введение простого Налогового кодекса, реформирование налоговой администрации и только после всего этого — снижение ставок налогов для стимулирования инвестиций.

В Украине много говорится о необходимости разработки и реализации национальной стратегии конкурентоспособности. Полностью согласен, что такая стратегия нужна вашей стране, но не думаю, что она может быть разработана в течение трех месяцев. Такие вещи требуют времени. При этом главным вопросом является поиск правильной ниши. Здесь речь идет не только об инновациях и космических ракетах. Речь идет о внедрении новых технологий и об их адаптации для потребностей рынка, а не только об увеличении финансирования научно-исследовательских институтов.

И исходить следует из возможностей имеющегося крупного украинского капитала, существование которого необходимо считать преимуществом, а не обузой. У вас уже есть компании, потенциально конкурентоспособные на глобальном уровне. Вам необходимо использовать это преимущество, и стратегия должна разрабатываться с ними совместно и с учетом их интересов.

И, наконец, необходимо быть очень осторожными, чтобы не вернуться к практике общего и формального инвестиционного стимулирования, а предоставлять поддержку исключительно на основании полученных результатов. К примеру, если вы производите тракторы, то получение инвестиционных стимулов должно зависеть от того, занимаетесь ли вы просто сборкой старой белорусской модели, декларируя это как инновационную деятельность, или производите действительно инвестиционный продукт.

Поэтому, да, вам нужна стратегия конкурентоспособности, но необходимо уделить достаточно внимания ее разработке, а также правильно расставить акценты.