В КИТАЕ ДЕФОЛТОВ НЕ БЫВАЕТ…

С начала года международные резервы Национального банка увеличились
на 640 млн. долл. США. Этой суммы хватило бы для уплаты всех внешних долгов,
о реструктуризации которых сегодня идут переговоры с Парижским клубом

Положительное решение Парижского клуба стран-кредиторов о реструктуризации долговых платежей Украины предполагает безусловное возобновление ее программных взаимоотношений с Международным валютным фондом — такова официальная процедура работы Клуба. Логика достаточно очевидна. Во-первых, коль скоро страна-заемщик заявляет о своей неспособности своевременно выполнять долговые обязательства, кредиторы должны быть уверены, что она добросовестно воспользуется рассрочкой и предпримет необходимые усилия для повышения своей платежеспособности. Поэтому если должнику, оказавшемуся в сложном положении, идут навстречу, он должен с пониманием отнестись к просьбе оздоровить собственную экономику. Иначе и после реструктуризации кредиторы рискуют не вернуть своих вложений и причитающихся по ним процентов.

Во-вторых, основным международным институтом, помогающим странам с проблемными платежными балансами, является МВФ. По сути дела, он и создан был для экстренного оздоровления экономик, которые не могут своевременно выполнять свои внешние обязательства. Наконец, хотя в Парижском клубе и декларируется отсутствие членства как такового, однако этой привилегией обладают преимущественно ведущие индустриальные державы, являющиеся одновременно основными «акционерами» МВФ. Для них подобное «совпадение» упрощает экономический мониторинг проблемных должников.

Многолетний опыт сотрудничества привел к установлению между Клубом и МВФ теснейших деловых контактов — в случае необходимости их персонал имеет свободный доступ к электронным базам данных организации-партнера. На повседневном уровне сотрудников связывают не только профессиональные, но подчас и чисто человеческие отношения. Поэтому не стоит удивляться, если информация, отправленная из Киева, например, в Париж, мгновенно становится известной в Вашингтоне. Да и европейский офис Фонда расположен в Париже, что, безусловно, способствует упрочению контактов между двумя организациями.

Летом текущего года Украина получила согласие Парижского клуба на реструктуризацию части своих долговых обязательств. Речь идет о приходящихся на 2000—2002 годы платежах общим объемом 580 млн. долл. США. Принципиальным при принятии решения явилось заявление представителя МВФ о том, что уже в сентябре Совет директоров Фонда будет готов одобрить возобновление программных отношений с Украиной. Таким образом, страны-кредиторы получили формальную гарантию: через год-полтора отечественная экономика — при поддержке МВФ — войдет в режим планового обслуживания своих долгов.

Безусловно, с точки зрения реструктуризации платежей, достигнутая договоренность чрезвычайно важна. Однако, учитывая внутренние процедуры Клуба, рассматривать ее как окончательную еще, пожалуй, преждевременно. Соглашаясь на рассрочку долговых выплат, здесь придерживаются принципа pari passu, согласно которому все страны-кредиторы должны принять на себя обязательства, эквивалентные тем, которые одобрены членами Парижского клуба. На практике это гарантирует, что страна-должник не предоставит односторонних преимуществ третьим кредиторам и не будет погашать им долги за счет средств, высвобождающихся в ходе реструктуризации. При этом заключение таких соглашений является обязанностью самого должника.

Понятно, что достичь этого на практике порой бывает весьма затруднительно. Не имея преференциальных отношений с третьей страной-кредитором, должнику достаточно сложно объяснить последней, почему та должна следовать политике Парижского клуба, коль скоро она его членом не является и в выработке соглашения о реструктуризации не участвовала. Избежать подобных щекотливых положений иногда помогают сами члены Клуба, оказывающие по собственным каналам поддержку стране-заявителю. Однако такая помощь правилами работы Клуба не формализована и является скорее проявлением частного интереса ее членов, но уж никак не обязанностью.

Между тем, принадлежность последних к элитарному кругу индустриальных экономик обычно предполагает наличие достаточно эффективных рычагов, чтобы воздействовать на политику третьих стран-кредиторов. Указанные возможности, по всей видимости, были задействованы во время серии ежегодных реструктуризаций Парижским клубом обязательств России. В 1993—1996 гг. суммарный объем ее отсроченных платежей превысил 68 млрд. долл. США. Этот факт был использован членами Клуба для помощи некоторым слаборазвитым странам в реструктуризации их долгов перед Российской Федерацией, которая является их кредитором как государство-правопреемник бывшего СССР. В контексте долговой поддержки, полученной со стороны Парижского клуба, Россия проявила готовность пойти навстречу — она присутствовала на заседаниях Клуба поочередно в качестве заявителя о реструктуризации и страны-кредитора таких, например, государств, как Мозамбик, Никарагуа, Уганда.

Сегодня успех возможной реструктуризации украинских долгов в известной степени зависит от готовности России и Туркменистана помочь нам выполнить условия Парижского клуба. Фактически мгновенная реакция РФ на соответствующую просьбу, равно как и предварительное согласие самого Клуба, безусловно, являются положительным сигналом, который свидетельствует о наличии определенного интереса к Украине как с Востока, так и с Запада. Однако не будем преувеличивать его значение. Объявленные условия реструктуризации — на 12 лет при трехлетнем льготном периоде — отнюдь не являются преференциальными. Например, Парижский клуб еще в 1991 и 1993 годах дважды предоставлял Ямайке отсрочку платежей на период 13,5 и 14,5 года при пяти-шести годах льготных выплат. Иордания также дважды — в 1991-м и 1997-м — реструктурировала платежи общим объемом 1,5 млрд. долл. США на 16,6 и 17,5 лет при льготных периодах в два-три года. Характерно, что по показателю среднедушевых доходов, который обычно учитывается Клубом при определении условий реструктуризации, обе названные страны опережают Украину.

Не стоит также рассчитывать на бескорыстные порывы со стороны России. Настойчивость, с которой она старалась трансформировать задолженность по газу в государственный долг, свидетельствует, что речь идет о достаточно сложной комбинации разнонаправленных интересов и усилий наших двух стран. Поэтому заранее сказать, отразит ли результирующий вектор баланс интересов, еще, по-видимому, нельзя. Что касается Туркменистана, то его нежелание реструктурировать платежи в объеме 270 млн. долл. США на условиях Парижского клуба в определенной мере объясняется меньшей интеграцией с украинской экономикой, включая отсутствие прямого интереса к ее газотранспортной инфраструктуре.

Отсутствие детальной информации о ходе переговоров — само по себе объяснимое — безусловно, снижает ценность комментариев непосвященных наблюдателей. Тем не менее анализ общей экономической ситуации в стране позволяет сделать ряд общих замечаний по их поводу. Ведущими субъектами внешних долговых обязательств Украины являются Министерство финансов и Национальный банк: первый получает кредиты в основном от Всемирного банка и по двусторонним межправительственным соглашениям, а второй заимствует у Международного валютного фонда. Соответствующим образом распределяются и долговые платежи. Источником их погашения для Минфина служат бюджетные доходы, Национальный же банк может использовать для этих целей свой эмиссионный потенциал. Указанные различия не были принципиальными вплоть до 1999 года: дефицит торгового баланса в 1993—1998 годах устойчиво колебался в диапазоне 1,1—1,5 млрд. долл. Поскольку валютные поступления от экспорта не покрывали даже импортных расходов, валюты для уплаты внешних долгов формально не хватало. Попытки же осуществить ее самостоятельно в тот период были сопряжены с угрозой значительного обесценения национальных денег. Поэтому Национальный банк активно заимствовал у МВФ, используя кредиты для удержания курса гривни и снижения уровня инфляции.

В 1998 году, когда была подписана трехлетняя Программа расширенного финансирования (EFF) с Международным валютным фондом, дефицит отечественного торгового баланса составил 1,2 млрд. долл. В августе того же года разразился валютно-финансовый кризис, в ходе которого гривня за несколько недель обесценилась на 56 процентов. Наметившиеся в первом полугодии 1998-го тенденции реальной стабилизации оказались утрачены, и годовое снижение ВВП составило 2 процента. Кризис российской экономики лишь усугублял ситуацию. В результате паники и репатриации портфельных инвестиций международные резервы Национального банка сократились в три раза. Кредитная поддержка со стороны Фонда в тот момент была не просто уместной, но абсолютно необходимой. Она позволила НБУ нивелировать тяжесть долговых платежей, а также смягчить «посадку» валютного курса и ценовую динамику.

Сегодня ситуация в отечественной экономике совершенно иная. Второй год она на подъеме: 6 процентов роста в прошлом году и 10,5 процента — за семь месяцев текущего. Третий год подряд — на уровне 1,1 — 1,4 млрд. долл. — сохраняется положительное сальдо торгового баланса. На межбанковском рынке предложение иностранной валюты устойчиво превышает спрос. Излишек выкупает Национальный банк — 1,6 млрд. долл. в году минувшем и около 1,3 млрд. с начала текущего. Ежемесячный прирост его международных резервов в среднем превышает 60 млн. долл. США. Несмотря на указанную поддержку, в 2001 году доллар номинально обесценился на 1,6 процента. Это — беспрецедентный результат для Украины, второй год подряд осуществляющей нетто-платежи по внешним долговым обязательствам.

В подобных условиях вызывает сомнение целесообразность заема Национальным банком 1,3 млрд. долл. США, оставшихся недоиспользованными в рамках Программы расширенного финансирования (EFF). НБУ самостоятельно справляется с текущими платежами, попутно увеличивая свои валютные резервы. Новые кредиты МВФ сегодня не нужны ни для поддержания платежного баланса, ни для стабилизации курса гривни. Более того, их приток сопряжен с очевидными издержками. Это, прежде всего, искусственное ревальвационное давление на валютный курс, ухудшающее чистую экспортную позицию; дополнительные проблемы по стерилизации гривни, поступающей на рынок после продажи валюты; новые долговые обязательства и проценты по их обслуживанию. Зачем Украине принимать их на себя — неясно. По данным МВФ, в предстоящие два года НБУ должен будет выплачивать ему ежегодно около 250 млн. долл. Сегодня подобную сумму он набирает на рынке за четыре-пять месяцев. Так что и в ближайшие полтора-два года сможет выполнять свои долговые обязательства безо всякой внешней помощи. Гарантией тому — объем международных резервов, превышающий 2 млрд. долл.

Таким образом, уж если в рамках реструктуризации долговых обязательств Украина продолжает развитие своих программных отношений с Фондом, неплохо подумать и о форме сотрудничества. Возобновлять Программу EFF только потому, что она не была завершена, — нелогично. За три года с момента ее одобрения Советом директоров МВФ в отечественной экономике произошли существенные изменения. В силу этого сегодня можно пойти на заключение с Фондом программы, не предполагающей получения от него новых кредитов. Подобный шаг не противоречит требованиям Парижского клуба. Одновременно он не препятствует финансовой поддержке бюджета со стороны Всемирного банка и потенциальных стран-кредиторов.

Последнее принципиально, т.к. непосредственной причиной реструктуризации долговых обязательств Украины выступает нехватка средств у Министерства финансов. Общий объем его долговых выплат в текущем году доходит до трети запланированных доходов госбюджета. Даже без специального анализа понятно, что общество не может систематически выделять на внешние долговые платежи вдвое больше средств, чем на оборону.

Несмотря на это, основания для критического анализа причин реструктуризации есть. Хотя бы потому, что рассрочка долговых обязательств не способствует усилению международной репутации страны-заемщика и ее кредитного рейтинга. Ведь любой подобный шаг есть не чем иным, как логическим результатом дефолта. Не будь его — не было бы повода и для переговоров с Парижским клубом. Хотя, конечно, условия возникновения просроченных платежей, их размеры и возможные последствия имеют для внешних кредиторов разную значимость. Периферийное место Украины в международной финансовой системе и символический объем реструктуризируемых платежей обусловливают важность момента скорее для должника, а не для его кредиторов. Первый при этом акцентирует внимание на рассрочке своих выплат, тогда как вторые — даже если тактично молчат — на ее причинах.

После прошлогодней реструктуризации долговых платежей частным кредиторам в Украине справедливо говорили о безусловном успехе. Однако не секрет, что международное агентство Moody’s при этом снизило стране кредитный рейтинг. Причина — четвертый дефолт за два года. Сегодняшние переговоры указанную статистику, похоже, продолжат. Какой сигнал в результате получат внешние инвесторы — вопрос отнюдь не праздный. Разграничение долговых обязательств Минфина и Национального банка в подобных условиях теряет первоначальный смысл. Речь уже идет о едином государственном долге, едином государстве, его способности выполнять свои обязательства и оценке этих способностей. Для внешних кредиторов, в известной степени, безразлично, у кого нет валюты — у фискального ведомства или центрального банка. Главное — официальное уведомление государства-должника о его текущем (или ожидаемом) кризисе ликвидности.

Сегодня в портфеле НБУ находятся внутренние долговые обязательства Минфина на 10 млрд. грн. Последний, обслуживая их, должен выплатить в текущем году Национальному банку порядка 1,7 млрд. грн., т.е. свыше 300 млн. долл. США. Ожидается, что в следующем году указанные платежи возрастут до 400—600 млн. долл. США. Как справедливо отмечают некоторые эксперты, преимущество долговых обязательств Национальному банку над внешними выплатами сомнительно («Тенденции украинской экономики», май 2001, с. 4— 11). Более того, рассрочка выплат НБУ не ухудшает кредитного рейтинга страны. Тем не менее Минфин идет на дефолт по внешним обязательствам, не реструктурируя платежей НБУ.

По оценке Государственной налоговой администрации Украины, сумма предоставленных льгот по уплате только одного налога — на добавленную стоимость — «тянет» на 18 млрд. грн. Величина, безусловно, вызывает сомнения, ибо превышает 40 процентов запланированных доходов государственного бюджета. Однако, учитывая избирательность отечественного налогообложения, можно не сомневаться, что более беспристрастное его применение могло обеспечить поступление в бюджет за два года 2,5—3 млрд. грн., необходимых для своевременного осуществления внешних долговых платежей. Примечательно, что при этом у государства есть необходимая валюта: с начала года международные резервы Национального банка увеличились на 640 млн. долл. США. За их счет можно было выполнить все обязательства, о реструктуризации которых сегодня идут переговоры с Парижским клубом.

В силу указанных причин объективность дефолта вызывает сомнение. Как и неизбежность сопутствующих обращений к странам-кредиторам, тяжелых переговоров с МВФ, неприятных объяснений с Россией и Туркменистаном, а также встречных политических требований к Украине. Между тем проблема не ситуативная: неясно, что послужит гарантией выплаты Минфином 1,2 млрд. долл. через полтора года, если сегодня он не может позволить себе платежи в объеме 1 млрд. Поэтому неудивительно, если переговоры об очередной реструктуризации начнутся уже в следующем году. Примечательно, что правительство при этом прогнозирует чистый приток валюты, достаточный для своевременного выполнения государством своих долговых обязательств. Например, ожидаемое им положительное сальдо внешней торговли в 2003 году — 1,3—1,4 млрд. долл. США — почти полностью покрывает потребность Минфина и НБУ в валюте для расчетов с внешними кредиторами. Так что еще раз повторю — в таких условиях плохо верится в объективность причин дефолта.

Вообще текущая ситуация — если отвлечься от бюджетных прорех и ошибок налогообложения — содержит еще одну нерешенную проблему. Насколько целесообразен одновременный рост внешнего долга страны и ее валютных резервов? Очевидного ответа нет. Однако сам этот вопрос звучит несколько по-иному, если учесть, что накопление резервов обусловлено экономическим ростом и сопровождается дефолтом.

Следует признать, что наличие указанной ситуации для Украины не характерно. Чистый неспекулятивный приток иностранной валюты и нехватка бюджетных средств для погашения долгов — достаточно новое сочетание в отечественной экономике. Неудивительно, что рецептов, как извлечь из нынешней ситуации максимально положительный эффект, пока еще не выработано.

Между тем ответ искать необходимо. В 90-е годы чистая нагрузка внешних долговых платежей в развивающихся странах не превышала в среднем 5 процентов их бюджетных и валютных доходов. Исходя из правительственного прогноза макроэкономической динамики, можно ожидать, что в 2002—2005 годах нагрузка долговых выплат на консолидированный бюджет Украины будет вдвое больше указанной пороговой величины. Однако на валютные поступления она не превысит 1—2 процентов. В этой связи напрашивается вывод — Украине угрожает постепенное сползание в зону ежегодных дефолтов, просьб-обращений к внешним кредиторам и их встречных требований. Соответственно, возникает вопрос о целесообразности поддержки Национальным банком долговых платежей Минфина.

Сегодня кредитование бюджета со стороны НБУ минимизируется: чересчур ярки воспоминания о бюджетных дефицитах и последующих инфляционных эффектах его монетизации. Во избежание негативных эффектов неконтролируемого роста рынка ОВГЗ запрещена прямая покупка государственных ценных бумаг Национальным банком. Действительно, печальный опыт диктует необходимость быть крайне осторожными. Каждый шаг, его направление в значительной степени определяются установленными правилами и политической волей. Неясной при этом оказывается целесообразность максимальной обособленности Министерства финансов и Национального банка. Сторонники жестких бюджетных ограничений должны признать: коль скоро речь идет о расходах, необходимой жесткости наше фискальное ведомство все равно не проявляет, и государство ежегодно вынуждено искать новые внешние кредиты и реструктуризировать его долговые платежи. Налицо парадокс: абсолютизация принципа жизни по доходам в отношениях «НБУ — Минфин» провоцирует его несоблюдение на уровне всего государства, объявляющего о дефолте. В этой связи правомерен вопрос об универсальности принципа независимости двух государственных структур, а также о его превалировании над ликвидной позицией и международным статусом самого государства.

Да, в обязанности НБУ не входит поддержка долговых обязательств Минфина. Более того, последняя может прямо противоречить его основным задачам — поддержанию ценовой и курсовой стабильности. Однако нельзя признать нормальной ситуацию, когда государство идет на дефолт и даже не рассматривает возможность использования валютных резервов центрального банка. Поэтому в ближайшие годы, скорее всего, будет наблюдаться конфликт интересов, и накопившиеся проблемы могут не иметь очевидного решения. Дабы смягчить остроту вопроса, неплохо было бы умерить долговые аппетиты и учитывать экономическую значимость международной репутации. В этой связи показателен устойчивый интерес к Китаю иностранных инвесторов. Американские предприниматели объясняют его весьма лаконично: «Там не бывает дефолтов».