Уровень риска в сфере украинских госзакупок — высокий. Об этом гласят выводы нового отчета Всемирного банка

На состоявшейся 3 июля в Киеве пресс-конференции представители Всемирного банка (ВБ) презентовали отчет о состоянии системы государственных закупок в Украине. Оценка выполнена экспертами банка с применением контрольных показателей, разработанных Комитетом поддержки развития OЭСР для исследования сферы госзакупок.

Комментируя результаты исследования, директор ВБ по Украине, Беларуси и Молдове Пол Бермингхем отметил, что внесенные в 2004-2006 годах изменения в профильный закон были достаточно неплохими. Но в настоящее время несколько частных организаций доминируют в этой сфере, а существующая система контроля и аудита госзакупок слаба.

Отвечая на вопрос корреспондента «ЗН» о том, какими должны быть первоочередные шаги по устранению недостатков, г-н Бермингхем ответил: «Государственные закупки должны вернуться в сферу государственных финансов, как это было прежде».

«ЗН» решило кратко обозначить основные замечания и рекомендации отчета. Подробнее с документом можно ознакомиться на веб-сайте Всемирного банка.

О состоянии дел

Среди событий, имевших негативное влияние, - изменения к закону о госзакупках, внесенные в 2004-2005 годах, которые привели к значительному ослаблению и дроблению полномочий правительства в этой сфере. Существенные функции государства были переданы неправительственным организациям, несмотря на то, что уполномоченный орган в Минэкономики осуществлял определенные шаги по внедрению международных стандартов. Подобная реорганизация не только обернулась для страны потерей многолетнего опыта, приобретенного уполномоченным органом, но и привела к внезапному отходу от полностью приемлемых стандартов.

Украина находится на этапе завершения переговоров о членстве в ВТО, но прежде чем присоединиться к Соглашению ВТО о госзакупках, она должна решить ряд вопросов (обозначенных в отчете), которые вызваны ситуацией, сложившейся в этой сфере.

Исследования действующей нормативно-правовой базы, организационной структуры закупок, способности распорядителей осуществлять закупки, организации внутреннего и внешнего контроля, мер противодействия проявлениям коррупции, а также практики осуществления госзакупок указывают на то, что степень риска в сфере госзакупок Украины сейчас оценивается как высокая.

Проанализировав последние действующие изменения к закону о госзакупках, принятые Верховной Радой 1 декабря 2006 года (закон №424-V), эксперты ВБ сделали вывод, что и они оказывают негативное влияние, поскольку привели к расширению полномочий Тендерной палаты, являющейся неправительственной организацией, и к дальнейшему увеличению ее роли в сфере госзакупок.

Последние изменения к закону порождают два основных комплекса проблем. Первый из них касается якобы значительно реорганизованной функции надзора над системой госзакупок, в рамках которой Специальная контрольная комиссия (СКК) по вопросам госзакупок при Счетной палате была заменена новосозданным органом под названием «Межведомственная комиссия по вопросам государственных закупок». СКК была создана согласно предыдущим изменениям к закону и частично взяла на себя функции бывшего уполномоченного органа.

Межведомственная комиссия включает трех представителей ТПУ, по одному - от Счетной палаты, ГлавКРУ, Госказначейства, АМКУ, Минэкономики, а также четырех представителей от двух разных комитетов Верховной Рады. При этом непонятно, кому именно она подчинена. Комиссия «с целью обеспечения осуществления общественного контроля в сфере госзакупок… направляет Тендерной палате… копии всех решений и выводов на протяжении двух рабочих дней с даты их принятия».

Это значит, делают вывод эксперты ВБ, что комиссия, являющаяся правительственным органом, должна отчитываться о своей деятельности неправительственной организации (т.е. Тендерной палате). В этом контексте Тендерная палата даже имеет право «с целью осуществления общественного контроля… обращаться в суд с иском об обжаловании решений или выводов комиссии».

К дополнительным функциям новой комиссии относятся:

- ведение «реестра недобросовестных участников» без всяких объяснений, кто и по каким правилам принимает решение о недобросовестности участника;

- «ведение реестра участников процедур закупок». При этом остается непонятным, какая разница между этим реестром и «Тема­тичес­ким каталогом участников процедур закупок», издаваемым Тендерной палатой.

Второй комплекс проблем возникает вследствие существенного расширения полномочий Тендерной палаты. Самым значительным здесь является новое право изучать «…рынок продукции и содействовать созданию конкурентной среды в сфере госзакупок». Эта функция осуществляется в рамках издания «Тема­тического каталога участников процедур закупок».

В результате, Тендерная палата (которая является неправительственной организацией, не контролируемой государственными органами) наделяется правом безнаказанно ограничивать доступ к участию в торгах любого участника. А это, по мнению экспертов ВБ, не пойдет на пользу общественным интересам.

Также в отчете Всемирного банка подчеркивается, что, с его точки зрения, применение норм закона ко всем государственным предприятиям является неуместным и негативно повлияет на их эффективность, а также нанесет ущерб национальной экономике. Однако, учитывая заинтересованность Украины в приближении национального законодательства к директивам ЕС о госзакупках, Всемирный банк советует различать предприятия, работающие в сфере предоставления водо-, энергообеспечения, транспортных, телекоммуникационных и почтовых услуг, с одной стороны, и хозяйственные предприятия коммерческого или промышленного типа - с другой. Группа, в которую входят предприятия по оказанию коммунальных услуг (государственные или частные), должна подпадать под требования закона о госзакупках, поскольку такие предприятия созданы для удовлетворения потребностей общественного характера и зачастую являются монополистами.

Рекомендации

Предложенный в отчете подробный план мероприятий рассчитан на кратко-, средне- и долгосрочную перспективу. Наибольшее беспокойство Всемирного банка вызывают действующая правовая база и институциональная структура закупок. Как только эти вопросы будут урегулированы, необходимо будет усилить систему государственных закупок в целом.

Итак, первоочередные рекомендации касаются совершенствования законодательной и институциональной сферы:

- добиться согласия Верховной Рады на отзыв последних изменений к закону о закупке товаров, работ и услуг за государственные средства или на их существенную доработку, учитывая, в частности, неуместность наделения Тендерной палаты и других негосударственных неправительственных организаций функциями в системе государственных закупок;

- реорганизовать институциональную структуру государственных закупок, обеспечив ее соответствие международным стандартам и принципу разделения полномочий;

- разработать независимый механизм рассмотрения жалоб участников торгов;

- создать руководящий уполномоченный орган, в обязанности которого будут входить разработка стратегии в сфере государственных закупок, подготовка и обновление стандартной тендерной документации, бесплатное консультирование по правовым и профессиональным вопросам, публикация информации о запланированных торгах и о победителях торгов, контроль и мониторинг и на который будет возложена ответственность за разработку законов и подзаконных актов. Такой орган может быть подотчетен непосредственно Кабинету министров или входить в состав другого государственного органа;

- доработать и предоставить распорядителям бюджетных средств стандартную тендерную документацию, подготовленную бывшим уполномоченным органом в Министерстве экономики;

- создать условия для развития конкуренции на рынке закупок. Те консультационные услуги, которые не предоставляются государственными учреждениями, могут предоставляться частными фирмами. Однако отбор таких фирм должен осуществляться на конкурсной основе, в соответствии с законом о госзакупках.

Дополнительные рекомендации, касающиеся усиления системы госзакупок, следующие:

- создать постоянно действующее подразделение по вопросам закупок в структуре распорядителя бюджетных средств и внедрить (через соответствующие положения дополненного или нового закона) систему создания тендерных комитетов под определенную закупку;

- объединить законодательство и подзаконные акты по антикоррупционным вопросам, включая правоприменение;

- обеспечить реализацию стратегии развития электронных госзакупок;

- создать под контролем уполномоченного органа единый официальный бесплатный электронный портал государственных закупок и соответствующее печатное издание;

- усилить институциональное и кадровое обеспечение уполномоченного органа с целью проведения в стране кампании по информированию общественности по проблемам госзакупок.