Украине необходимо долгосрочное сотрудничество с ЕС, а не разовый кредит

Европа может сыграть определенную роль в реформировании газового сектора Украины, но отнюдь не ту, о которой говорят некоторые политики. В долгосрочной перспективе европейские технологии и ноу-хау могут помочь Украине уменьшить потребление газа (что является главным приоритетом) и наладить рыночные механизмы. Однако в ближайшем будущем ни Брюссель, ни правительства стран — членов ЕС, скорее всего, не будут заниматься проблемами с оплатой за импортируемый газ, которые испытывает НАК «Нафтогаз Украины».

Одна из причин, по которой Европа будет помогать Украине в меньшей степени, чем хотелось бы, — это собственные разногласия, весьма отчетливо проявившиеся в январе во время российско-украинского газового конфликта. С одной стороны, европейские компании, связанные с Россией, пытаются уменьшить свою зависимость от Украины как транзитера. С другой — официальный Брюссель, рассматривающий газовые вопросы сквозь политическую призму, надеется вообще избавиться от зависимости от России как поставщика. И одни и другие принципиально рассматривают Украину в контексте «проблемы надежных поставок». Здесь уже не до решения долгосрочной задачи энергосбережения, хотя только так Украина может уменьшить свою зависимость от российского газа и предотвратить новые «газовые войны».

Разделенная Европа

Конечно, слово «разделение» характеризует отношение внутри ЕС к этому вопросу слишком упрощенно, но все же точнее, чем громкие заявления о том, что «Европа уже близка к солидарности», о чем говорилось в Лиссабонском договоре 2007 года, или о том, что Европа будет «разговаривать с поставщиками в один голос», как сказано во втором отчете Европейской комиссии (ЕК) по энергетической стратегии.

Разногласия между крупными европейскими энергокомпаниями и Брюсселем касаются и внутрисоюзных вопросов, и отношений со странами-поставщиками, не являющимися членами Евросоюза. Особенно остро стороны поспорили в 2007 году — по поводу так называемого третьего пакета законов ЕС, направленного на дальнейшую либерализацию энергорынков Европейского Союза (в частности, рынков газа и электроэнергии) по принципу «разделения собственности». То есть путем дробления таких вертикально интегрированных компаний, как Electricite de France и немецкой E.ON. Франция и Германия, поддерживаемые этими и другими компаниями, воспротивились таким планам. В апреле текущего года, после полутора лет «баталий», Еврокомиссия и Европарламент пошли на компромисс: страны ЕС получили право сами решать, применять ли им принцип разделения собственности.

Что касается отношения в Европе к импорту российского газа, то оно весьма неоднозначно и имеет свою историю. В 70—80-х годах прошлого столетия Советский Союз экспортировал газ в Европу по долгосрочным — до 30 лет — контрактам с немецкими, австрийскими и итальянскими энергокомпаниями. Эти контракты обеспечивали стабильные поставки, а также усиливали господство вертикально интегрированных компаний на внутренних рынках. Такие корпоративные отношения позволили создать и расширить систему транспортировки газа из бывшего СССР в Европу, большую часть которой в 1991 году унаследовала Украина. К сожалению, как известно читателям «ЗН», Украина также унаследовала промышленные и жилищно-коммунальные предприятия, работа которых была построена на потреблении дешевого газа в огромных объемах. Развал СССР и последующее решение рассчитываться за газ в долларах были среди причин сегодняшних проблем, которые остаются нерешенными до сих пор (зависимость от импорта, конфликты с Россией из-за цен и транзита и др.).

Советского Союза уже давно нет, Европейский Союз расширился до неузнаваемости, но деловые связи между европейскими энергокомпаниями и «Газпромом» сохранились. Последний плод их сотрудничества — начало добычи в прошлом году газа на Южнорусском месторождении в Западной Сибири. Миноритарные акционеры этого проекта — E.ON и Wintershall, а также голландская Gasunie сотрудничают с «Газпромом» в проекте строительства газопровода «Северный поток». По этому газопроводу, как планирует российская компания, с 2010 или 2011 года российский газ будет поступать в Германию, минуя и Украину, и Беларусь.

Не удивительно, что эти компании смотрят на отношения с Россией совсем не так, как ЕС, на позицию которого влияет намного большее число факторов.

Во-первых, на брюссельских политиков весьма ощутимое влияние оказало ухудшение геополитических отношений между Россией и Западом. В 2003—2005 годах многие из них, как и их американские коллеги, опрометчиво надавали немало обещаний Украине и Грузии, считая, что те выйдут из-под влияния России.

Во-вторых, предпринимая шаги в сторону либерализации рынка, европейские политики вошли в конфликт с «Газпромом» и другими российскими компаниями. (Когда ЕС предложил ввести норму о «доступе третьих сторон» в проекте Протокола о транзите к Европейской энергетической хартии, Россия увидела в этом попытку качать среднеазиатский газ по ее территории без ее контроля.)

В-третьих, беспокойство ЕС по поводу чрезмерной зависимости от России как поставщика энергоносителей усилилось с вхождением в него ряда восточноевропейских государств, которые гораздо больше, чем «старая» Европа, зависимы от этих энергоносителей.

В политических дискуссиях на эту тему слишком уж расхожим и многозначным стало словосочетание «безопасность поставок», которое изначально относилось к доступу к энергоресурсам, их запасам, адекватности инфраструктуры и т.д. — всему тому, от чего зависит наличие дешевой энергии.

Спор между Россией и Украиной

Все вышеперечисленные факторы обусловили реакцию Европы на российско-украинский газовый конфликт. Сравните, как отношение к Украине в Европе изменилось за период между скоротечным конфликтом в январе 2006 года и более масштабным кризисом в нынешнем году. В 2006-м многие европейские политики все еще питали надежды на перемены, которые вселила оранжевая революция. Когда в ответ на прекращение поставок российского газа «Нафтогаз» стал отбирать тот, что предназначался для Европы, никто из европейских политических лидеров особо не жаловался на очевидное нарушение Украиной своих обязательств по Энергетической хартии (которую Украина ратифицировала, а Россия — нет). Но в декабре 2008-го
настроения европейских политиков изменились: теперь они уже были готовы рассматривать возможность возложения части ответственности за срыв поставок газа на Киев. Теперь Секретариат Энергетической хартии в серьезном тоне напомнил Украине о ее обязательствах как подписанта. В Брюсселе политики молча согласились.

Во время январского газового кризиса ЕС поначалу заявлял, что не будет вмешиваться в «сугубо коммерческий» конфликт. Миссия Еврокомиссии для мониторинга потока газа, необходимость в которой возникла еще в первые дни января, когда «Газпром» и «Нафтогаз» сообщали противоречивые сведения об объемах и направлениях этого потока, приступила к работе только 11 января, когда экспортный газопоток в Европу прекратился полностью.

Тот кризис стал поворотным пунктом. 20 января, как только газ снова начал поступать в Европу, президент Еврокомиссии Жозе Мануэль Баррозу заявил: «Это просто недопустимо, чтобы Европа была заложником спора между Россией и Украиной». «Безопасность поставок» стала главным пунктом политической повестки дня, а меры, предпринятые для ее обеспечения, обнажили тектонические разломы в европейской политике.

Реакция европейских энергокомпаний на январский кризис была следующей: они решили продвигать газпромовский проект «Северный поток» по транспортировке российского газа в Германию через Балтийское море, чтобы уменьшить зависимость Европы и России от транзита через Украину и Беларусь. На февральской встрече с европейскими и американскими банкирами «Газпром» и его немецкие и нидерландские партнеры решали, где в разгар мирового финансового кризиса взять 3,5 млрд. евро на строительство газопровода. Существенную поддержку оказали правительства Германии и Италии — по миллиарду евро каждое. Их экспортно-кредитные агентства выдали гарантийные обязательства на закупку труб и оплату инженерно-строительных работ. В данный момент, в ожидании разрешения от шведских экологических властей, консорциум «Северный поток» работает с банками, чтобы получить недостающие полтора миллиарда евро.

Нет стопроцентной гарантии, что газопровод «Северный поток» построят, но вероятность весьма высока. И этот проект уже продвинулся намного дальше, чем «Набукко» — проект поставок газа из Средней Азии и/или Ближнего Востока в Европу в обход России (а также Украины). В этом году есть возможность профинансировать строительство только одного из двух трубопроводов «Северного потока», но если оба трубопровода заработают, по ним пойдет 55 млрд. кубометров газа в год — почти половина того объема, который последние годы проходит транзитом через Украину. Тогда Россия резко уменьшит свою зависимость от украинского транзита, а Украине станет намного сложнее торговаться.

Брюссель одобрил «Северный поток» (который с 2001 года считается проектом, «отвечающим общеевропейским интересам»), но в этом году работа пошла и по другим направлениям. Во-первых, ЕС поддержал политические соглашения в пользу поставок газа из нероссийских источников (декларация в поддержку проекта «Набукко», принятая в Праге 8 мая). Во-вторых, Евросоюз призвал энергокомпании развивать «малые проекты», которые бы сделали европейские страны менее уязвимыми в случае перебоев в газоснабжении. Например, увеличивать запасы газа в хранилищах, адаптировать газопроводы к возможному реверсному режиму, строить терминалы для импортируемого сжиженного газа (на такие проекты ЕС готов выделить из своего бюджета несколько сот миллионов евро).
В-третьих, Европейский Союз разработал законы (опубликованные в июле), четко распределяющие обязанности по взаимопомощи между странами-членами на случай чрезвычайной ситуации с поставками энергоресурсов.

И наконец, 23 марта ЕС созвал инвестиционную конференцию по финансированию модернизации украинской газотранспортной системы. Январский кризис вновь поднял вопрос о надежности украинской ГТС, а также о том, что уже продолжительный период уровень инвестиций в нее остается очень низким. В принятом на конференции меморандуме говорится о том, что финансовые организации (Всемирный банк, Европейский инвестиционный банк, Европейский банк реконструкции и развития) могут предоставить средства при условии серьезных усилий со стороны правительства Украины по реформированию газового сектора. (Подробнее о требованиях ЕС к Украине см. в материале «Танго втроем…», «ЗН» №11 от 28 марта 2009 года.)

Европа — спаситель Украины?

Сложилось мнение, что брюссельская инвестконференция — помощь ЕС Украине, что ЕС хочет спасти ее трубу и не дать ей перейти в руки России. Но это не так. Международные финансовые организации заявили, что деньги Украине одолжат лишь на жестких условиях: реформа газового сектора с повышением тарифов до европейского уровня и установлением европейских правил на газовом рынке, доступ третьей стороны к ГТС и хранилищам, реорганизация «Нафтогаза». За такие перемены уже много лет ратуют многие представители украинского газового сектора, но произойдут они не скоро.

В течение последних двух месяцев, когда «Нафтогазу» с трудом удавалось расплачиваться за поставки российского газа, Киев и Брюссель продолжали переговоры о займах. Конечно, если на финансовые организации хорошенько надавить, они, возможно, и раскошелятся в этом году, но они решительно настроены не давать Украине никаких долгосрочных займов до тех пор, пока не начнутся реформы.

23 марта в Брюсселе прозвучало немало обнадеживающих заявлений, но на самом деле европейские структуры не хотят без оглядки взваливать на себя груз украинских проблем. Европейская «реальная политика» в первую очередь направлена на предотвращение перебоев в газоснабжении и на смягчение их последствий. В вопросах газовой политики в более широком контексте Брюссель также осторожен. На такую позицию влияют, с одной стороны, политики, выступающие за диверсификацию источников газа, с другой — более прагматичные энергокомпании.

Сила влияния этих компаний ярко проявилась еще до начала брюссельской конференции, когда секретариат президента Украины предложил перенести точку продажи российского газа европейским потребителям с западной на восточную границу. Это сделало бы проблему транзита газа через Украину не российско-украинской, а европейско-украинской. В президентской администрации, видимо, считали, что благодаря этому снизился бы риск возможных кризисов в будущем.

Представители ЕС с ходу отвергли такое предложение, зная, что против выступят европейские компании, закупающие большую часть российского газа по долгосрочным контрактам. ЕС пришлось считаться с компаниями, которые на протяжении десятилетий успешно работают с «Газпромом» и доставляют российский газ в Европу. Важным фактором в этих коммерческих отношениях является то, что «Газпром» берет на себя риски транзита, «унаследованные» от Министерства внешней экономики СССР. Физический пункт доставки зафиксирован в долгосрочных контрактах, риски транзита до этого пункта заложены в цену. Такая система вполне устраивает европейские компании, а Евросоюз идти против них не хочет.

Что может сделать Европа

На практике роль ЕС в решении проблем «Нафтогаза» с оплатой за российский газ — второстепенна. Более важна роль МВФ и его кредитов Украине. (Пока что, судя по действиям фонда, он предпочитает кредитовать Украину сам, вместо того, чтобы «Газпром» или другие российские займодатели кредитовали «Нафтогаз».)

Любое серьезное сотрудничество в газовой сфере между Европой и Украиной должно быть долгосрочным, и здесь я бы выделил три момента.

Момент первый. Надеюсь, что Украина проигнорирует призывы некоторых европейцев слепо заимствовать методы реформ, которые сработали в других странах, а значит, сработают и в Украине. Считается, например, что либерализация британского газового рынка в 90-х — самая что ни на есть подходящая модель для Украины. Но в 90-х в Великобритании: а) наращивали собственную добычу газа, благодаря чему страна превращалась из его импортера в экспортера; б) уже существовала зрелая рыночная экономика, а уровень жизни был одним из самых высоких в мире; в) действовали регуляторные органы, которые работали на реформы при поддержке правительства. Тем не менее, несмотря на все эти факторы (ни один из которых не присутствует в Украине), в Великобритании до сих пор не утихают споры о том, достаточно ли прочный фундамент для дальнейших инвестиций заложила та либерализация. Многие считают, что нет.

Момент второй. Украине есть с чем выходить на сотрудничество. Взять, к примеру, подземные газохранилища (ПГХ), большинство из которых расположено на Западе страны, в нескольких километрах от границ со странами Центральной Европы, у которых таких мощностей очень мало. Вот где огромный потенциальный ресурс. Мартовский меморандум призвал обеспечить «доступ третьих сторон» к этим объектам «на прозрачных коммерческих условиях». Данное предложение можно реализовать вне зависимости от географического расположения точки продажи российского газа. Процесс займет не недели, а месяцы или годы из-за необходимости законодательных изменений и корпоративных реформ, но его польза очевидна. Еще одной сферой сотрудничества может стать добыча газа в Украине. Сюда можно привлечь европейские (и другие иностранные) компании, но условия должны быть более привлекательными и более прозрачными.

Момент третий, и на сегодняшний день главный. Европа и Украина могут развивать сотрудничество в сфере энергосбережения. Таким образом Украина уменьшит свою хроническую зависимость от российских энергоносителей, лежащую в корне большинства ее проблем с энергией. Еще до наступления кризиса, благодаря кредитам ЕБРР и других международных финансовых организаций, а также новым европейским технологиям, удалось значительно снизить энергозатраты в украинской сталелитейной промышленности. В гораздо меньших масштабах, но не менее успешно и показательно ЕБРР совместно с европейскими компаниями и украинскими партнерами осуществил несколько проектов по внедрению энергосберегающих технологий в районных теплосетях. Необходима также ценовая реформа в коммунальном секторе с обязательной выплатой субсидий социально незащищенным гражданам, и здесь Европа также может поделиться опытом. Такое сотрудничество — долгосрочное, его результаты проявляются не сразу, и большого внимания прессы оно не вызывает. Но это — лучший способ уменьшить зависимость Украины от российского газа и снизить то напряжение в отношениях, которое эта зависимость создает.

Об авторе:

Саймон Пирани является старшим научным сотрудником Оксфордского института энергетических исследований и издателем публикации «Газовые рынки России и СНГ и их влияние на Европу» (Oxford University Press, 2009).