РЕФОРМА? НЕТ, НОВАЯ БУХГАЛТЕРИЯ ЧТОБЫ ПЕРЕКРОИТЬ БЮДЖЕТНУЮ СИСТЕМУ УКРАИНЫ, ВРЕМЕНИ УЖЕ НЕТ, А НОРМАТИВОВ ЕЩЕ НЕТ

Бюджетное шоу благополучно завершилось в четверг. Меньше трех месяцев понадобилось парламенту и правительству, чтобы согласовать в трех чтениях и принять окончательно бюджет-01. Сроки доселе небывалые — главный финансово-политический документ страны впервые в ее истории был принят не после, а, как это и полагается, до наступления нового года. В конечном итоге ресурс сводного бездефицитного бюджета определен в 52 млрд. грн., в том числе: доходы государственного бюджета — 41,97 млрд. (общий фонд — 33,28 млрд., специальный фонд — 8,69 млрд.), собственные доходы местных бюджетов — 10,08 млрд. грн.

Как видно, цифры не так уж сильно изменились со времени появления проекта в Верховной Раде. Зато дележ этих денег оказался делом не из простых. И по всеобщему признанию изюминкой процесса все эти долгие месяцы оставались межбюджетные отношения. Определенности удалось достичь лишь в послед- ний день парламентских бюджетных слушаний.

По удивительному стечению обстоятельств, именно этот день — 7 декабря — объявлен в стране Днем местного самоуправления, во всякому случае Президент подписал такой указ. Надо же было чем-то компенсировать неоправданные ожидания базового уровня местного самоуправления, которому еще как минимум год придется за деньгами ходить на поклон.

«Есть хотите? Да-да-да»

Базовый уровень государственного самоуправления: города, поселки, села — как был, так и остается сборщиком доходов в общегосударственном масштабе. Зато на кормежку ему, словно гусям из детской считалочки, приходится лететь в область, которая как делила на свое усмотрение, так пока и будет делить финансовые ресурсы в регионе. «Мне понятно недовольство мэров городов, глав поселковых и сельских советов. Ведь мимо них текут бурные денежные потоки, а в виде осадка остаются крохи. Например, в городах оседает около 8% от собранного, — говорит народный депутат Николай Кульчинский. — Беда также, что от этого теряет в целом государство, которое не смогло заинтересовать местные власти в наполнении общей казны. Трудно без межбюджетной реформы».

Как марксовский призрак коммунизма, бродили всю осень в стенах парламента предложения по формированию местных бюджетов непосредственно из центра. Эта идея была даже прописана в сентябрьском варианте проекта бюджета-2001, но за неделю до его передачи в Верховную Раду улетучилась. Дальше ее пытались реанимировать в усеченном масштабе — депутаты предлагали охватить реформой хотя бы 168 городских бюджетов. Не прошло. В четверг, перед голосованием, на вопрос Виктора Пинзеника «Почему нельзя, хотя бы в качестве эксперимента, 168 бюджетов перевести на прямые отношения с центральным бюджетом, как это предлагает бюджетный комитет» премьер- министр Виктор Ющенко, по существу, так и не ответил, переведя стрелки на имеющееся согласованное решение между парламентским большинством и правительством и пожелания Президента.

Вряд ли Виктор Андреевич не в курсе, но межбюджетная реформа — это чистая экономия, которая, по мнению депутата Кульчинского, за счет более эффективного управления средствами могла бы сохранить стране около 0,5 млрд. грн. И эту экономию, кстати, не отрицают даже руководители областных государственных администраций, которые, как известно, против реформирования. Ведь потерять контроль над финансами означает для них потерять хозяйственный контроль в регионах. И это еще полбеды. Тут пахнет в полном смысле этого слова потерей исполнительной вертикалью власти на местах.

Это главный аргумент против реформирования, хотя есть и другие. Вот что говорит по этому поводу Вадим Лешенко, первый заместитель главы Черкасской облгосадминистрации по экономическим вопросам:

— Изменения проводить ни в коем случае нельзя: у нас бюджетный процесс еще не настолько совершенен. К тому же предлагаемые изменения совсем не пойдут на пользу даже самим городам. Местное самоуправление потеряет буфер в виде областных бюджетов, призванный оперативно реагировать на различные непредвиденные ситуации, случающиеся в течение года. Ведь на сегодняшний день поступления в городские бюджеты не покрывают всех местных потребностей. К примеру, у нас сейчас во весь рост стала проблема обеспечения города Черкассы теплом. Мы собираем комиссию, изучаем вопрос, из областного бюджета выделяем бюджетную ссуду для города. С другой стороны, то, что каждому очень хочется иметь свои средства, — это в принципе нормально, но нынче городам вместо прямых финансовых отношений с центром все же полезнее думать о формировании собственных бюджетов и налаживать для этого нормальную работу местных предприятий.

Идею нормативного финансирования регионов черкасский зампред не считает разумной:

— Мы еще не достигли такого уровня местного самоуправления, чтобы можно было перейти на нормативы. Минфин поддерживает такие новшества, потому что он ни в коем случае не хочет выпускать из своих рук то, что сейчас имеет. Известно, что расчетный нормативный метод финансирования местного самоуправления дает возможность правительству сэкономить бюджетные средства. Переход на новые межбюджетные рельсы возможен лишь тогда, когда Украина станет европейским государством с полноценной рыночной экономикой.

Вышестоящий — нижележащему

Спасительной соломинкой для репутации парламентариев, ратующих за межбюджетную реформу, стало компромиссное предложение депутата Инны Богословской. Оно хотя и не меняет главного совдеповского принципа: бюджет нижележащего уровня местного самоуправления доводится вышестоящим советом, зато позволяет хоть как-то снизить зависимость местных общин от области и района благодаря нормативному методу формирования региональных бюджетов.

Суть идеи, озвученной премьером, состоит в следующем: «Мы разрабатываем нормативный характер доведения расходной части госбюджета до областного уровня, закрепляем расходы и доходы и договариваемся (в этом суть компромисса), что в течение двух дней будет разработана процедура нормативного формирования бюджета от областного уровня и ниже. Политическое же решение по данному вопросу будет приниматься на уровне областных госадминистраций». Иными словами, Кабмин, как и прежде, будет напрямую работать с 27 бюджетами (24 областных, бюджет Крымской автономии и два городских — киевский и севастопольский). Как и прежде, области будут устанавливать нормативы отчислений и объемы трансфертов для районов, городов и т.д. Разница лишь в том, что в данном случае местные бюджеты должны формироваться с помощью единых для всей Украины нормативов, разработанных Кабмином.

Для автора идеи Инны Богословской сие означает, что как только будут утверждены соответствующие нормативы (например, на здравоохранение, из расчета на одну больничную койку, на образование — с учетом потребностей среднестатистического учащегося и т. п.), так власти на местах могут самостоятельно, не дожидаясь команды сверху, т.е. из области, на 90% верстать свои собственные бюджеты. Почему только на 90%? Потому что 10% средств, согласно задумке, передается в резервный фонд, распоряжается которым область. Таким образом, правительство страхует себя на случай непредвиденных расходов и коллизий в регионе, а также если расчетные формулы дадут погрешность больше ожидаемой. «При таких отношениях областные советы уже не смогут влиять на нижестоящие бюджеты, ведь все будет делаться согласно единым нормативам, — уверяет Инна Богословская. — С чего-то же надо начинать, если иного Президент не приемлет».

Действительно, начинать давно пора. Учитывая хотя бы то, что Конституция, которая гарантирует право территориальным единицам самостоятельно принимать бюджеты, действует почти пять лет. А законодательная база бюджетной системы, принятая еще в 1993 году и противоречащая Конституции, до сих пор в силе и из года в год закрепляет советскую иерархию бюджетов. Смущает только, что такое уж очень робкое начало сродни топтанию на месте. Ведь в очередной раз в закон о госбюджете закладывается неконституционная норма: самоуправляемые территориальные общины получают финансирование через областные бюджеты. Как сказал по этому поводу депутат Юрий Ключковский, «фактически это не компромисс, а уступка губернаторам и блокировка бюджетной реформы в Украине. В Конституции четко выписана роль областных и районных бюджетов, которые являются лишь промежуточным звеном, служащим либо только для передачи трансфертов из госбюджета вниз, либо для консолидации средств территориальных общин для осуществления их совместных программ. Ни то ни другое сегодня не выдерживается. Но голосовать пришлось, потому что от этого зависела судьба всего бюджета».

Надежды юношей питают

Самое обидное, что даже этот крохотный шажок в направлении совершенствования межбюджетных отношений в государстве на деле может не получиться. Даже если Кабмин примет соответствующие нормативы, то нет никакой гарантии, что ими тут же воспользуются областные советы. Во-первых, потому что для них постановление правительства не является документом, обязательным к исполнению. Во-вторых — и это очевидно — сегодня все местные бюджеты уже практически сверстаны, нормативы расписаны, а бюджетные сессии областных советов назначены буквально уже на следующую неделю. По заверениям Инны Богословской, нормативы будут облачены в форму постановления примерно через месяц. Ну и кому же, спрашивается, они будут нужны после того, как сессии утвердят областные бюджеты? Неужели найдутся губернаторы-камикадзе, себе во вред перекраивающие уже принятый бюджет? Скорее наоборот, следует ожидать ускорения работы над областными бюджетами, чтобы потом и комар носа не подточил.

Даже если допустить, что новый принцип сработал и региональные бюджеты сверстаны по нормативному методу, в эйфорию по этому поводу впадать тоже не стоит. Вспомним о резерве. 10% вполне достаточно, чтобы оставить в полной зависимости местные бюджеты от областных распорядителей. Тем более что использование еще необкатанного формульного подхода наверняка приведет к серьезным бюджетным диспропорциям. К кому тогда идти на поклон? Ясно — в область. А это снова ставит самоуправляемые структуры в зависимость от воли областного начальства.

Остается тешить себя надеждой на принятие Бюджетного кодекса, который хотя бы в следующем году позволит разрешить межбюджетные потуги. Если, конечно, этому не помешают губернаторы, а у народных депутатов найдутся силы не только на борьбу за места в парламенте. И тогда наконец, как ожидает мэр города Ковеля Владимир Бойко, те, кто хронически недополучал средства из бюджета, получат положенное, а тот, кто, наоборот, брал лишний кусок из областного пирога, научится жить по средствам.

А пока гуси послушно летят на покорм...