Новые перспективы НКРЭ как органа государственного регулирования

Вскоре в сессионный зал Верховной Рады на рассмотрение народных избранников будут вынесены два законопроекта с почти одинаковыми названиями — «О государственном регулировании в энергетике Украины» и «Об органе государственного регулирования в энергетике Украины». Заметьте, впервые речь идет не о комиссии по регулированию электроэнергетики, а об органе регулирования всей энергетики и смежных рынков. Собственно, после обсуждения в подкомитетах и соответствующих комитетах ВР законопроекты можно будет свести к общему знаменателю, если будут согласованы два самых принципиальных момента двух на сегодняшний день отдельных проектов закона. Тем не менее специалисты утверждают, что на базе первого из них стоит разработать собственно систему и схему государственного регулирования в энергетике, а на основе второго — создать закон исключительно о НКРЭ как непосредственном органе госуправления в этой отрасли.

Первый законопроект был зарегистрирован в ВР еще 2 июля 2006 года, когда один из его соавторов Андрей Клюев еще не занимал должность вице-премьера по вопросам топливно-энергетического комплекса (ТЭК). Именно тогда вместе с депутатами В.Бронниковим, Н.Мартыненко и С.Тулубом он подал законопроект «О государственном регулировании в энергетике Украины». Целью и задачей этого документа провозглашено «достижение баланса экономических интересов субъектов отношений в данной сфере при обеспечении надежного, качественного и безопасного, с соблюдением установленных норм и правил энергоснабжения потребителей и защиты их прав».

Целевыми задачами государственного регулирования в энергетике, согласно этому проекту, являются: создание условий для устойчивого и сбалансированного развития энергетики как базы жизнеобеспечения и развития экономики; обеспечение прогнозированности изменения тарифов на соответствующий период; недопущение перекрестного субсидирования, ликвидация ценовых диспропорций и формирование справедливых ценовых сигналов обществу; повышение эффективности деятельности субъектов регулирования на основе формирования конкурентной среды на эффективно функционирующих энергетических рынках; создание экономических стимулов для эффективного развития субъектов энергетики, внедрение и использование энергосберегающих и экологически чистых технологий на основе инвестиционной привлекательности; стимулирование повышения качества товаров и услуг, предоставляемых субъектами естественных монополий и субъектами смежных рынков.

Даже из приведенного перечня задач нетрудно понять, что этот законопроект направлен прежде всего на урегулирование отношений в сфере энергетики.

Безусловно, к этому нужно стремиться. Но не менее важной задачей является обеспечение своевременного предоставления услуг и товаров на этом рынке (и смежных с ним), а также качества товаров и услуг, что прежде всего волнует потребителей. Именно такова цель второго законопроекта «Об органе государственного регулирования в энергетике Украины», зарегистрированного 27 октября 2006 года. Его разработчики — А.Кучеренко, А.Кинах, В.Цушко, Н.Сивульский, С.Матвиенко, Р.Князевич.

Авторы второго законопроекта отмечают, что его разработка обусловлена необходимостью закрепить на законодательном уровне статус регулирующего органа — Национальной комиссии регулирования энергетики Украины (НКРЭ) как государственного органа со специальным статусом. Специфичность деятельности такой комиссии характеризуется особенностями ее задач и полномочий, ее ролью в государственном регулировании деятельности субъектов энергетики, а также в особом порядке назначения и увольнения председателя и членов Национальной комиссии регулирования энергетики Украины и принятия ею в особом коллегиальном порядке своих решений.

Дело в том, что деятельность Национальной комиссии регулирования электроэнергетики сегодня осуществляется на основании законов Украины «О естественных монополиях», «Об электроэнергетике», «О жилищно-коммунальных услугах», «О комбинированном производстве тепловой и электрической энергии (когенерации) и использовании сбросового энергопотенциала», «О теплоснабжении», отдельные нормы которых не согласуются между собой, а также указов президента Украины. Кроме того, с момента создания этой комиссии круг вопросов, относящихся к ее компетенции, значительно расширился и изменился с учетом развития рынков топливно-энергетического комплекса Украины, а также в связи с развитием и усовершенствованием системы государственного регулирования деятельности субъектов хозяйствования в ТЭК Украины.

После внесения изменений в Конституцию Украины некоторые конституционные полномочия президента Украины перераспределены между Верховной Радой и Кабинетом министров Украины. В частности, Кабмин при отсутствии законов, которыми согласно пункту 12 части первой статьи 92 Конституции Украины должны быть урегулированы вопросы деятельности центральных органов исполнительной власти, а именно: утверждение положений о центральных органах исполнительной власти, внесение в них изменений, назначение и увольнение заместителей министров, а также заместителей руководителей центральных органов исполнительной власти, не входящих в состав Кабмина, решает эти вопросы путем принятия соответствующих актов. Однако приведенные нормы касаются лишь органов исполнительной власти, Конституция не определяет категорию «специфические органы» и не содержит нормы о подчинении таких органов правительству.

Существующий статус Национальной комиссии регулирования электроэнергетики Украины — центрального органа исполнительной власти со специальным статусом — обуславливает возникновение конфликта интересов в ее деятельности и, как следствие, приводит к перекосам при сбалансировании интересов государства, производителей товаров и услуг и потребителей.

По мнению авторов второго законопроекта, государство должно поставить монополиста в жесткие рамки, и тогда потребитель будет удовлетворен. Тем не менее в угоду потребителю устанавливать для монополиста предельно низкие цены и жесткие условия работы — это вряд ли правильное решение. Ведь любая монополия должна развиваться и модернизироваться, а для этого нужны долгосрочные вложения, которые потребителя не очень интересуют. А не сделав этих вложений именно сегодня, завтра мы испытаем дефицит товаров, услуг, производимых естественными монополиями, или придется получать их неприемлемо низкого качества.

Таким образом, понятно, что НКРЭ как центральный орган исполнительной власти не может сбалансировать интересы, поскольку сам представляет исполнительскую власть и находится в системе центральных органов власти.

Следовательно, задачей второго законопроекта, по мнению его авторов, является определение правовых основ деятельности НКРЭ, направленной на обеспечение эффективного влияния государства на деятельность субъектов хозяйствования в электроэнергетике, при централизованном теплоснабжении, в нефтегазовом комплексе.

Принятие этого закона станет важным шагом на пути создания рыночных условий для эффективной работы энергетического сектора, внедрения в ТЭК рыночной среды и избежания теневых схем в этой сфере.

Ныне в Украине насчитывается 11 общегосударственных и свыше 2300 региональных и локальных рынков естественных монополий. И все они требуют государственного регулирования.

Приоритетность решения вопроса об усилении роли органа регулирования энергетики наша страна задекларировала в Меморандуме между Украиной и Европейским Союзом о взаимопонимании относительно сотрудничества в энергетической отрасли, подписанном от лица Украины президентом 1 декабря 2005 года.

Кроме того, Директивой 2003/54/ЕC Европейского парламента и Совета Европы относительно общих правил для внутреннего рынка электроэнергии, отменяющей директиву 96/92/ЕС, и Директивой 2003/55/ЕС Европейского парламента и Совета Европы относительно общих правил для внутреннего рынка природного газа, отменяющей Директиву 98/30/ЕС, установлено, что государства-члены определяют функции, правоспособность и административные полномочия регулирующих органов.

К основным положениям второго законопроекта следует отнести правовые нормы, определяющие особенности статуса, задачи, функции НКРЭ, статус ее членов.

Статьей 1 этого законопроекта установлено, что органом госрегулирования (регулирующим органом) в энергетике Украины является Национальная комиссия регулирования энергетики, которая является государственным органом со специальным статусом, подконтрольна президенту Украины, подотчетна Верховной Раде Украины и работает по коллегиальному принципу.

Согласно статье 5 законопроекта, коллегиальный орган комиссии состоит из семи членов, в том числе председателя и его заместителя, которых назначает на должность и освобождает с должности президент Украины по предварительному согласованию с Верховной Радой Украины.

В первом из рассмотренных законопроектов речь идет о том, что НКРЭ должна быть подотчетна Кабмину и именно правительство назначает ее членов. Таким образом, консервируется нынешняя ситуация, когда Национальной комиссией регулирования электроэнергетики, можно сказать, вручную руководит глава Минтопэнерго. В таких условиях вряд ли можно обеспечить надлежащее госрегулирование. Поскольку в первом законопроекте НКРЭ также является органом исполнительной власти, хотя и со специальным статусом.

Так или иначе, но обсуждение обоих упомянутых законопроектов о государственном регулировании энергетики требует принципиальной позиции депутатов. Ведь до сих пор нет отдельного закона, который бы непосредственно регулировал создание и деятельность нацкомиссии и смежных рынков. Срочность принятия отдельного закона о нацкомиссии регулирования энергетики, наверное, ни у кого не вызывает сомнения.