Нам хватит новаторских решений еще на много лет. Виктор Пинзеник о системных проблемах и бюджетных перспективах 2007-го

В начале этой недели и.о. министра финансов напомнил на пресс-конференции о такой важной сфере нашего бытия, как экономика, отчитавшись о результатах выполнения Государственного бюджета Украины в первом полугодии 2006 года. Напоминание более чем уместное, поскольку время уходит, а озабоченные своими коалиционно-опозиционными битвами политики, кажется, кроме вожделенных портфелей и не менее вожделенных подножек оппонентам, и знать ни о чем не желают. Хотя традиционно июль — это прелюдия нового бюджетного марафона, время принятия решений, в частности в налоговой сфере, которые, в зависимости от уровня подготовленности и просчитанности, либо пойдут нам всем на пользу, либо вызовут очередной поток проклятий.

Итак, как Украина прожила первую половину бюджетного года и каких изменений ждать (или уже не ждать) в 2007-м? Об этом наша беседа с руководителем финансового ведомства.

— Виктор Михайлович, для начала два вопроса: как выполнен бюджет за полгода и что от этого гражданам страны дополнительно будет? Наверняка помните, что в ходе принятия закона о госбюджете на 2006 год оговаривалось, что решения по некоторым расходным статьям, в частности относительно возможности увеличить пенсии детям войны, будут приниматься по результатам первого полугодия, исходя из финансовых возможностей страны. Хотя бы часть из тех обещаний удастся выполнить?

— Надеюсь, что в дальнейшем депутаты будут обещать только то, что можно выполнить. Поскольку часть законов, действие которых из года в год приостанавливается, так и остаются «за бортом». Изначально было известно, что их выполнить нельзя. Потому что такие обещания, даже в форме закона, привязаны к индексируемым стандартам. Найдется ли, наконец, в нашей стране сила, которая скажет правду: законы, которые никогда не действовали, должны быть отменены?

Что же касается бюджета за первое полугодие, то мы его выполнили. Получено порядка 350 млн. грн. перевыполнения по общему фонду, это с учетом сальдо по НДС. В целом перевыполнение составляет 927 млн. грн., но если сделать коррекцию на недовыполненный на 574 млн. план по возмещению НДС, выходим именно на эту цифру.

Наибольший прирост доходов бюджета — по налогу на добавленную стоимость. Он демонстрирует очень хорошую динамику — плюс 2,4 млрд. к плану. А вот поступления от налога на прибыль не выполняются — минус 1,4 млрд.; также не выполнены задания по акцизному сбору, рентным платежам и ввозной таможенной пошлине. Но в целом баланс, как я уже сказал, положительный.

С наполнением местных бюджетов ситуация еще лучше — плюс 1 млрд. грн. По первой корзине доходов (это в основном подоходный налог) Минфин планировал рост на 23% по сравнению с прошлым годом, местные советы утвердили задание на уровне плюс 25%, за полугодие имеем 35% роста. Причем за июнь — 42%.

Если прошлый год закончили с недовыполнением 112 местных бюджетов, то в этом году только 75 из 690 бюджетов не выполняют доведенные Минфином показатели. Это — хорошие тенденции. И на конец года у местных бюджетов перспектива наполнения лучше, чем у бюджета государственного. По состоянию на начало июля собрано 10,2 млрд. грн. подоходного налога при годовом плане в 20,7 млрд. Полгода еще никогда не давали такого выполнения — обычно было только 45—46% годового плана.

В этом году Украина еще не одалживала денег на международных финансовых рынках, потому государственный долг сократился на 3,3 млрд. грн. Сейчас мы его оцениваем в 14,6% ВВП (для сравнения: минувший год закончили на отметке 18%).

— А как насчет того, что умные люди живут в долг?

— Неправильно это и для Украины — очень рискованно. Достаточно влезть в большой бюджетный дефицит — и это уже перспектива большого долга. Поэтому очищение, происходящее на протяжении 2005—2006 годов, стране только на пользу.

По итогам полугодия дефицит бюджета меньше, чем предусматривалось планом, — 5,1 млрд. грн. против 9,2 млрд. А второе полугодие с точки зрения поступлений, как правило, «богаче» — есть целых три срока уплаты налога на прибыль.

— Но почему-то бюджетные поступления от этого налога падают...

— Думаю, причина здесь одна — использование новых схем уклонения от налогообложения.

Цены на газ не могли вызвать то недовыполнение, о котором я говорил.

— А почему сейчас не выполняется план по некоторым другим налогам?

— Мы как раз проводим анализ. Но есть системные дыры, устранить которые может только законодатель. Например, общеизвестна непрозрачная система поддержки села через освобождение от НДС и нулевую ставку. Система, создающая офшор, приводит к массовым злоупотреблениям и убивает инвестиции, поскольку кто же в таких условиях будет их вносить?

Вторая системная проблема — это использование крупным бизнесом упрощенной системы налогообложения. Вот за минувший год один человек, работающий по упрощенной системе, подал декларацию на 1,149 млрд. гривен. Это 220 млн. долларов...

— Это доходы такие?

— Как знать. Еще трое «упрощенцев» сдали декларацию на 2,5 млрд. А физических лиц, задекларировавших по 10—50 млн. грн., уже не единицы — десятки. То есть этот инструмент используется для уклонения от налогообложения. Речь идет о заоблачных суммах доходов, с которых уплачено по 2100 гривен налога.

И, наконец, третья дыра — в банковском секторе. Не скажу, что он у нас не развивается. Но то, что в нем создан «офшор», убежден. Речь идет об освобождении процентов от налогообложения.

Открытый канал без налогов — это настолько дискриминационно, настолько бьет по финансовой системе, что наращивать капитал банков и развивать фондовый рынок в Украине можно будет разве что силовыми методами. Кроме того, такая система не способствует снижению процентных ставок.

Предположим, у меня есть 100 млн. гривен. Так зачем их вносить в капитал? Ведь потом придется уплатить налог на прибыль и налог на дивиденды — в целом 36%. А положив эти 100 млн. на депозит (через офшор или напрямую), никаких налогов не платишь. Теперь понятно, почему у нас вместо инвестиций лишь схемы краткосрочного инвестирования?

Есть и другие, более частные проблемы. Но я назвал только основные, искажающие конкуренцию. Эти вещи должны быть законодательно урегулированы.

— Теперь — о перспективах следующего года. В Бюджетную резолюцию заложено много реформаторских идей. Что из всего этого будет воплощено через правительственные документы, а на что необходимо получить благословение парламента?

— По большинству шагов требуется благословение парламента, но что-то можно сделать и в режиме правительственных решений. Мы предлагаем, в частности, сократить количество главных распорядителей, чтобы закрепить средства за соответствующими функциями. Это — прекрасное решение.

— Как это будет выглядеть на практике?

— В нынешнем году у нас более ста министерств и ведомств имеют свою строку в бюджете. Что приводило и приводит к тому, что средства на выполнение одной и той же функции распылены. Например, по науке — между 42 распорядителями. В таких условиях единую политику в отрасли проводить невозможно в принципе. Поэтому речь идет о сосредоточении средств за одним ведомством. Остальные их получат — или как бюджетные получатели, или просто как бюджетные учреждения. Среди главных распорядителей средств не должно быть общественных организаций, это вообще нонсенс.

— То есть отраслевую науку переведут под опеку Министерства образования и науки?..

— Еще нет. Хотя в режиме координации уже началось согласование финансирования по отдельным программам. Правда, их теперь будет готовить Министерство образования и науки.

То есть это еще не сделано. Это только первый шаг к тому, что предстоит сделать. Цель — добиться, чтобы бюджетный сектор работал на человека, чтобы мы постепенно перешли к финансированию услуг, а не учреждений. И в этом плане определенные решения уже готовятся.

Второй важный шаг, предусмотренный проектом Бюджетной резолюции на 2007 год, — это концентрация функции пенсионного обеспечения в рамках единого органа — Пенсионного фонда Украины. Принципиальное решение по силовикам уже принято, однако оно требует законодательного утверждения. Но технически это дело никогда не запустим, не осуществив передачи пенсионных дел.

Опыт есть — в свое время Министерство труда передало все функции по назначению пенсий Пенсионному фонду. Миллионы дел передавали. А здесь речь идет о 600 с небольшим тысячах человек — сотрудников Минобороны, пограничной службы, службы исполнения наказаний, службы внешней разведки и т. д. В общей сложности девяти ведомств.

Подчеркну: пока речь идет не об изменении объемов финансирования — только о концентрации функций. С 1 января следующего года все назначения пенсий в Украине должны осуществляться одним органом исполнительной власти — Пенсионным фондом. То есть вместо 10 пенсионных фондов в стране останется один.

— А финансирование когда будут передавать?

— А к финансированию только подбираемся. Сначала нужно перейти на другую методологию, отменить псевдопенсионную систему силовых ведомств, при которой наши военнослужащие не принимают участия в солидарной пенсионной системе, и пенсии им выплачиваются из бюджета. Идея — перевести их на режим начислений на фонд зарплаты. То есть та часть средств, которая шла в форме прямых выплат из бюджета, пойдет через Пенсионный фонд.

Но здесь сразу же становится виден дисбаланс в пенсионном обеспечении военнослужащих. Через начисления пойдут 2,5 млрд. грн., а потребность в средствах на выплату пенсий — 10 млрд.

— А разве с пенсиями государственных служащих ситуация у нас лучше?

— Во-первых, эта категория платит в Пенсионный фонд больший процент, чем остальные граждане, во-вторых, нам удалось ограничить максимальный уровень выплат — сейчас он составляет 4308 гривен. Мы сдерживаем рост всех категорий спецпенсий, кроме получаемых судьями, депутатами. И со временем это сдерживание позволит довольно легко перевести тех же госслужащих на стандартную пенсионную систему.

А вот решение об изменении структуры зарплаты госслужащих продвигать очень сложно. Я никогда не ожидал подобного консерватизма в отношении абсолютно понятных вещей. Вот, скажем, почему мне платят за то, что я заслуженный экономист? А если бы я не был заслуженным, то что, мне бы должны были платить меньше? А еще мне платят за то, что я доктор наук. Хотя платить нужно исключительно за работу министра.

Есть масса нелогичных вещей. Например, я каждый день как руководитель министерства подписываю по 30 заявлений о предоставлении помощи на оздоровление. Это делает человека заложником чьей-то воли: кому-то подписали, а кому-то, возможно, и нет. Это как с надбавкой за стаж — по сути, она выполняет роль зарплаты. Так включите ее в зарплату и прекратите все эти игры!

Убежден, нам нужно свести к минимуму переменную часть заработной платы госслужащих и превратить премию в инструмент поощрения. Мы в Минфине попытались это сделать: централизовали часть премий для поощрения отдельных людей, а остальные определили, чтобы делили всем поровну...

— Почему это для вас, как министра, важно? С точки зрения бюджета?

— Не только. Когда видим проблему, кто-то же должен начать ее решать.

— Однако вернемся к Бюджетной резолюции — она представляется довольно новаторской. Но возникает сомнение: все ли эти решения «созрели», чтобы «встать в строй» уже в 2007 году?

— Нам хватит новаторских решений на каждый год. Честно говоря, в стране не осуществлены важные системные изменения. Вот украинский пенсионер сегодня спокойно получает пенсию. А я хочу, чтобы он спокойно получал ее и через два года, и через пять лет, и через десять. Сегодня предпосылки для этого не созданы.

Я имею в виду, что при таком дефиците средств для пенсионных выплат ни один пенсионер не может чувствовать себя спокойно. Поэтому необходимо принимать целый ряд системных решений, переходить к обязательной накопительной системе.

Парадокс! Я, возможно, одним из первых в Украине еще в середине 90-х кричал о необходимости такого перехода. А теперь говорю, что этого нельзя делать, поскольку есть нерешенные проблемы.

Представьте, что у нас сейчас нулевой дефицит Пенсионного фонда. Однако как только мы вводим накопительную систему, солидарная сразу же становится дефицитной. И этот дефицит нужно покрывать. Каким образом? У меня нет ответа. Надо садиться и считать. Нужно иметь баланс по солидарной части, и не на год, а на полтора-два десятилетия вперед.

— И все же обязательная накопительная система — это перспектива как минимум 2008 года. А чего ждать с 2007-го?

— Хотелось бы перейти к финансированию не бюджетных учреждений, а их услуг. Например, к оплате услуг по подготовке кадров в высшей школе. Многие вузы хотят быть самостоятельными. Но пока они финансируются из бюджета, мы не имеем права предоставлять им эту самостоятельность, поскольку речь идет о государственных средствах. А после перехода к системе финансирования услуг и тендера на подготовку определенных специалистов главным критерием для бюджета станет цена подготовки. В другие вопросы государство вмешиваться не будет. Утратив статус бюджетного учреждения, вузы смогут самостоятельно устанавливать преподавателям зарплату и т.д.

— И все это будет уже в 2007 году?

— Пока мы просим провести расчеты. Нет ответа на вопрос, должна ли быть одинаковой плата из бюджета за подготовку специалистов разных специальностей. Наверное, она должна быть разной, поскольку различные затраты. Но нужно делать расчеты и принимать решение, хотя бы экспериментально. Мы должны дать возможность для рывка тем, кто развивается лучше. И должны наконец заботиться о людях. Нас интересует не просто образование, а образование качественное.

— Так через сколько лет будет введена плата вузам за подготовку кадров?

— Полагаю, это можно сделать уже в следующем году.

— И в заключение о том, что всех интересует больше всего. Какими будут налоговые изменения, которые заработают с 2007 года? Или учитывая то, что парламент явно не успевает с принятием соответствующего законодательства, а оно, как известно, должно быть обнародовано до 15 августа, ничего нового ожидать не следует?

— Мириться с уклонением от налогообложения, с системными недостатками, сдерживающими конкуренцию, в любом случае нельзя — и до 15 августа, и после. Поскольку нам очень нелегко свести баланс следующего года. Очень серьезными являются социальные расходы, причем преимущественно переходного характера. Только для введения минимальной зарплаты в 450 гривен с декабря в бюджете следующего года нужно изыскать 5,9 млрд.

— Так 450 грн. «минималки» будут лишь с декабря, а не с сентября, как прогнозировал в конце мая «социальный» вице-премьер? Или это говорилось только для социальных партнеров?

— Не знаю. Я понимаю только то, что можно выполнить. Иначе придется сказать, что мы готовы к опасному увеличению уровня дефицита бюджета.

— Вы убеждены, что подобную правительственную позицию поддержат социальные партнеры?

— Я бы хотел установить тысячу гривен минимальной зарплаты, но кто такую норму выполнит, учитывая объективные экономические условия?

Уже 450 гривен станут серьезной нагрузкой для бюджета следующего года. И при этом у нас имеются определенные планы по снижению налогов — в части снижения ставки начислений на фонд зарплаты и сбора с покупки безналичной валюты. Мы не сможем отменить этот сбор полностью, поскольку это привело бы к потере 3,5 млрд. гривен Пенсионным фондом.

— Следовательно, то, что декларировалось в Бюджетной резолюции на 2007 год — налогообложение наследства, недвижимости, подарков, — откладывается на потом?

— На мой взгляд, наследство должно облагаться налогами, причем уже со следующего года. Как и подарки. А налог на недвижимость шансов на жизнь и в следующем году не получит. Это очень сложный закон. На уровне идеи он очень привлекателен, но очень сложен в администрировании. Этот документ необходимо серьезно готовить, обсуждать, принимать, и дай Бог, чтобы он заработал с 2008 года...

— Возвращаясь к закону о налогообложении доходов физлиц — как вы относитесь к очередным попыткам дифференцировать его ставки — 10, 15 и 25%? Это, как мне кажется, отголосок дискуссий еще 2002 года...

— Я — сторонник единой ставки. Более того, в Украине должна быть единая ставка налога на прибыль и налога на доходы физических лиц. Мы с вами уже вспоминали банковскую систему... Так вот, как только где-то возникает меньшая ставка — туда сразу же идут деньги. Поэтому в условиях господства частной собственности ставка должна быть одинаковой.

Технически это вполне осуществимо. Но у нас непростая ситуация с бюджетом. Поэтому сначала нужно выйти на какую-то более спокойную траекторию и лишь только затем предпринимать какие-то шаги. Например, снижать одни ставки и сознательно идти на потерю доходов государственного бюджета, понимая, что соответствующую часть средств передаем местным бюджетам на выполнение делегированных полномочий.