Местные налоги: плата за право голоса

О налогах принято или говорить плохо, или вообще молчать. В эпоху неограниченного популизма депутатского корпуса Верховной Рады Украины считалось признаком дурного тона, когда на требование финансировать все новые и новые социальные проекты звучал несмелый вопрос от правительственных чиновников: а за какие средства?

Однако результаты последних выборов в парламент дают некоторую надежду, что голый популизм наконец сменится реальной ответственностью политиков, взвешивающих соотношение обещаний и ресурсов. Вывод, уже неоднократно озвученный политологами: в стране постепенно формируется гражданское общество. А как известно, один из признаков такого общества — участие граждан в формировании политики государства. Иначе говоря, приходит осознание, которое требовать от государства можно лишь в том случае, если сам сознательно платишь налоги и понимаешь механизмы расходования собранных средств.

Что касается доходов государственного бюджета, то постепенная легализация бизнеса сопровождается заменой неформальных отношений между предпринимателями и налоговыми или контролирующими инстанциями на жесткое, но четкое соблюдение прописанных нормативными актами процедур. Однако в части местных ресурсов нам придется пройти болезненный путь к пониманию всеми жителями истины, которая стала аксиомой в Европе: за право требовать от местной власти выполнения возложенных на нее функций нужно платить. То есть писать петиции к городским властям с требованием прекратить строительство небоскреба на месте детской площадки, конечно, не запрещается, но значительно более весомый аргумент, применяемый в странах развитой демократии, следующий: я плачу местные налоги, поэтому имею право спросить за безобразия у нанятой мною местной власти.

Расширить перечень местных налогов и налоговую базу существующих необходимо как можно быстрее. Это становится еще более очевидным, если взглянуть на структуру всех доходов сводного бюджета Украины. Так вот, соответственно Бюджетному кодексу Украины, львиная доля всех налоговых поступлений (НДС, налог на прибыль и акцизный сбор) зачисляются в государственный бюджет. Главный источник финансирования местных бюджетов (около 85% их налоговых поступлений, или, по прогнозу на 2006 год, 28 млрд. грн.) — налог на доходы физических лиц. Он покрывает практически лишь заработную плату работников социальных учреждений образования, культуры, здравоохранения. Остальные расходы на поддержку выполнения социальных программ (оплата энергоносителей, содержание учреждений, приобретение медикаментов, продуктов питания) частично покрываются за счет единого налога, фиксированного сельскохозяйственного, государственной таможенной пошлины, но в основной массе — за счет дотации из государственного бюджета (общая сумма трансфертов выравнивания в 2006 году запланирована на уровне 15,6 млрд. грн.).

В целом расходы на социальные программы, или так называемые делегированные полномочия, составляют от 80 в городах до 99% в сельских районах. Оставшиеся 1—20% — это собственные программы местного самоуправления: благоустройство территории, дорог, в целом коммунальное хозяйство. Так вот, если по делегированным полномочиям государство регулирует доходность с помощью трансфертной политики, то по собственным полномочиям этого нет. То есть сколько средств собрали из закрепленных за определенным уровнем власти источников, максимум на такую сумму может рассчитывать коммунальное хозяйство.

И это в лучшем случае, поскольку реально государство недодает средства на делегированные полномочия, вынуждая местные советы финансировать их за счет собственных доходов. Так, в минувшем году четверть корзины собственных доходов пошло на поддержку социальных программ.

Однако можно ожидать, что в скором времени государство будет более осторожным с социальными программами: в Верховной Раде уже зарегистрирован законопроект о переходе расчета расходов на делегированные полномочия в соответствии с социальными стандартами. С принятием этого закона гарантии относительно финансирования социальных программ увеличатся, и можно будет говорить об укреплении также финансовой базы собственных доходов местных бюджетов. Пока же местное самоуправление в этом не заинтересовано: кому захочется иметь дело с государством, играющим краплеными картами?

Объем собственных доходов местных бюджетов, или так называемая вторая корзина, слишком мал — до 3% поступлений в сводный бюджет (в 2006 году — 3,7 млрд. грн. из 125 млрд. общего фонда сводного бюджета Украины). Для сравнения: в странах Европы этот показатель не опускается ниже 20%. Собственные доходы формируются за счет платы за землю и местных налогов и сборов, главный из которых — рыночный сбор. Причем последний имеет тенденцию к уменьшению, по крайней мере в относительном измерении, вследствие превращения рынков из места работы продавцов-индивидуалов в предприятия с наемными работниками. Ликвидирован гостиничный сбор, что в конечном счете не снизило цены за гостиничные номера. Введение фиксированного сельскохозяйственного налога резко уменьшило налоговую базу по плате за землю.

Вообще-то, законодательство об упрощенной системе налогообложения выписано крайне небрежно. Так, не может единый налог, даже учитывая высокую цель его введения, заменить все другие, в частности, акциз, плату за землю, местные налоги и сборы, отчисления в социальные фонды. По большому счету, единый налог, как и фиксированный сельскохозяйственный, может заменить лишь два налога — налог на прибыль и НДС, органично связанные с основным продуктом предпринимательской деятельности — добавленной стоимостью.

Необходимость увеличить собственные доходы самоуправления уже перестала быть головной болью только местных руководителей. После аварии в Алчевске политический истеблишмент наконец начал задумываться над путями улучшения ситуации. Пока действия государства далеки от системности и сводятся к предоставлению субвенций из государственного бюджета на поддержку коммунального хозяйства и предупреждение техногенных катастроф. Поскольку субвенции традиционно проходят через областной бюджет, их распределение становится предметом политических торгов и очень часто приводит к неэффективному использованию средств. Да и проблему ускоренной деградации коммунального хозяйства такие точечные финансовые инъекции не решают.

Призрак Алчевска витает над каждым городом. А если исходить из нынешнего политического беспорядка и безответственности, то соблазн одним махом за счет государственного бюджета модернизировать коммунальные сети очень велик. И усилий больших не нужно — просто забыть в мороз спустить воду.

Поэтому как бы ни хотелось государственным чиновникам управлять из центра всем, что двигается, здравый смысл рано или поздно таки победит — необходимость передать полномочия, ресурсы и ответственность местному самоуправлению уже давно назрела.

Чтобы обеспечить благоустройство территорий и поддержать коммунальное хозяйство по крайней мере на уровне требований нормативных документов, нужно не менее 10 млрд. грн., что втрое больше имеющихся доходов. Поэтому косметическими изменениями не обойтись. Нужна комплексная реорганизация местного налогового законодательства в части существующих местных налогов и введения новых.

Сначала об основных принципах формирования и признаках местных налогов. База и объект налогообложения должны быть такими, чтобы плательщик налога не имел возможности избежать уплаты налога, например, перерегистрировавшись за пределами территории юрисдикции этого совета. Второе требование — хотя базу налогообложения определяет закон, ставки устанавливает местный совет. Это значительно повышает политическую ответственность органов власти перед жителями.

Третье, самое болезненное для депутатов ВР требование, — любые льготы, изъятия по местным налогам не допускаются. Это — прерогатива исключительно местных депутатов, которые, голосуя за льготу, сознательно идут на уменьшение доходной части своего бюджета. Но даже в этом случае противопоказано предоставлять льготы, исходя из субъекта налогообложения. Иначе говоря, льготу по налогу на недвижимость можно предоставлять лишь с учетом определенных особенностей объекта налогообложения, например, памятника архитектуры или культового сооружения. Однако запрещается освобождать от налогообложения лицо-плательщика, даже если это герой Куликовской битвы или малоимущий. Социальная защита таких лиц через систему субсидий, помощи малообеспеченным — предмет регулирования расходной части бюджета, а не доходной.

Еще одно требование — администрирование местных налогов должно быть простым и таким, чтобы его в принципе могла осуществлять местная налоговая администрация. И, наконец, последнее, но далеко немаловажное: судебная система должна быть готова к преследованию правонарушителей законодательства о местных налогах и сборах. А это непросто. Ведь речь идет не о предприятиях, которые в крайнем случае можно прикрыть, тут плательщики — в большинстве своем физические лица, и достаточно болезненные санкции общество воспринимает пока в основном негативно.

Если не принимать во внимание такие специфические налоги, как сбор за использование местной символики или налог на собак, то самой серьезной и немедленной доработки требует земельный налог. Нужно отказаться от разных форм налогообложения земли, зафиксировав, что налогообложению подлежит вся земля. Конечно, нужно учитывать особенности ее назначения и кадастровой оценки, но политическое решение должно состоять в том, что повсеместность юрисдикции территориальных общин должна распространяться не только на территории в границах застройки, но и на земли между населенными пунктами.

Как уже отмечалось, нужно ликвидировать все льготы по земле, которые устанавливает государство, и вывести плату за землю из фиксированного налога. Однозначно следует дать право местным советам устанавливать ставки налога на землю.

Некоторые изменения ожидаются и по налогу на рекламу. Пожалуй, нужно будет отказаться от попыток обложить налогом рекламодателей в электронных СМИ: контролировать слишком сложно, да и услуга не локализована определенной территорией. Что однозначно останется предметом обложения местным налогом на рекламу, так это внешняя реклама, например билборды.

Коммунальный налог сегодня касается бизнеса. База налогообложения — нормативное количество рабочих мест. Очевидно, что такой подход не очень гармонирует с ориентацией государства на увеличение количества рабочих мест. Перспектива платить больший налог вследствие создания новых рабочих мест не очень логична. Поэтому этот налог стоит заменить другим, который скорее можно было бы назвать подушным или муниципальным. Налогоплательщики — все жители общины, имеющие право голоса.

На практике этот налог нагляднее всего воссоздает логическую цепочку «я плачу, следовательно, нанимаю местную власть и имею право с нее спросить». Как говорят, ничего личного, только бизнес.

Очевидно, что размер платы должен быть одинаковым для всех совершеннолетних жителей по принципу «один избирательный голос — один плательщик». Ставку налогообложения нужно регулировать в приемлемых для плательщиков рамках 5—20% от минимальной зарплаты в год в зависимости от решения совета (пока это в среднем 35 грн.). Такой налог достаточно легко взимать: налоговым агентом здесь может выступать жэк. Да и список плательщиков практически будет совпадать со списком избирателей.

Налог на недвижимость считается «тяжелой артиллерией». При хорошем администрировании он может обеспечить львиную долю всех доходов местного бюджета. Вместе с тем это и самый опасный в социальном плане налог.

Пока политикум угрожает его введением богачам, обещая обложить налогом лишь особняки. А среднестатистического избирателя, дескать, это не касается, поскольку определенная норма жилья на человека не облагается налогами. Такая социальная демагогия может сыграть плохую шутку. Вводить налог, от которого освобождаются 98% плательщиков, вершина глупости и компрометация самой идеи. Даже если такой налог где-то и будет введен (что сомнительно), то его плательщики будут иметь моральное право требовать, чтобы финансировались только те программы благоустройства, которые касаются места их проживания. Кто платит, тот и музыку заказывает.

Если же местный совет не придет к компромиссу в этом вопросе, что же, в городе станет меньше богатых людей. Тем более что коттеджные городки растут, как грибы, вокруг мегаполисов. Сегодня они административно подчинены какому-то пригородному сельскому совету, завтра добьются отдельного самоуправления. А уже в новой общине неплательщиков не потерпят: хочешь иметь хорошую среду обитания (дороги, коммуникации, освещение, охрану), плати деньги по принципу самообложения.

База налога на недвижимость — рыночная стоимость здания. Ставки налога в США и Канаде достигают 2%. Однако даже при драконовских налогах, которые съедают до половины доходов, что-то немного наших бывших сограждан готовы вернуться обратно в Украину. За границей наши соотечественники быстро привыкают к восприятию ценностей цивилизованного мира, базирующихся на здравом смысле.

Администрирование налога на недвижимость — довольно громоздко, и оправдано оно лишь тогда, когда ставка налога превышает 0,3%. Санкции за неуплату для нашего избалованного популизмом гражданина также выглядят невероятными: принудительная продажа объекта налогообложения (здания) на аукционе. Жестко, хотя и справедливо. С учетом перспектив развития города введение этого налога является чрезвычайно высоким инвестиционным акселератором. Он уравновешивает спрос и предложение жилья, практически сводит на нет спекуляцию, ведь ждать повышения цен, не сдав квартиру в аренду, в случае уплаты налога невыгодно для собственника. Решается также проблема сноса старых кварталов. У городского совета появляются средства для выкупа сносимого жилья по рыночным ценам, согласно законодательству о порядке принудительного изъятия собственности для общественных нужд. Да и коррупция в жилой сфере неизбежно уменьшится.

Однако при всех позитивах налога на недвижимость нужно констатировать, что его время еще не пришло. И вопрос даже не в том, что граждане в основном бедные. В конце концов, амортизаторы в виде социального жилья и программ социальной помощи — распространенное в развитых странах явление. Тут, скорее, психологическая проблема: мы еще не привыкли, что мобильность человека должна привязываться к работе, а не к жилью. Другими словами, нужно выбирать квартиру или дом либо нанимать его, исходя из соотношения заработной платы и стоимости жизни в соответствующем микрорайоне.

Проблема в том, что очевидность введения новых местных налогов и оптимизация существующих неминуемо столкнется с вялой политической волей — как на государственном уровне, так и на местном. Очевидно, что и многочисленные «друзья народа» будут спешить предать анафеме каждого, кто отважится заявить о необходимости налоговых нововведений. Однако принимать решения все-таки придется. И ответственность за их непопулярность будет разделена между народными депутатами Украины и их коллегами на местах. От первых требуется принять соответствующий закон, вторые будут принимать решения о введении таких налогов и установлении ставки налогообложения.

Кстати, политическое решение местного совета, а именно: ежегодное установление ставок по основным местным налогам при утверждении бюджета, и есть главным признаком состоятельности местной общины в самоорганизации. Если политической воли нет, если местные депутаты не отваживаются принять решение о налогообложении своих избирателей, то такой совет не имеет права на самоуправление. Быть депутатом местного совета — это же вам не только землю «дерибанить»...