Местное самоуправление: спасательный круг для Украины

События последних лет в Украине нередко сравнивают с Руиной, положившей конец попыткам Богдана Хмельницкого создать украинское государство. Это сравнение во многом справедливо. Никто, включая тех, кто захватывал власть на последних президентских выборах, не мог предположить, что всего через два с половиной года Украина будет фактически поставлена перед необходимостью начинать государственное строительство заново. Удастся ли нашей стране в ближайшей перспективе выйти на ровный путь развития, или уже не мыслящая себя вне кризиса часть украинского политикума будет снова и снова сталкивать Украину в начало 90-х — зависит от того, готовы ли мы осуществить глубокие и действительно необходимые реформы.

Главная проблема, решение которой является ключом к формированию полноценного, эффективного государства, — стремительно растущая пропасть между властью и обществом. Девальвация государственных ценностей и институтов, подмена права политической целесообразностью, а политики — политтехнологией извратили понятие власти и фактически выключили общество из схемы. Сохраняя приверженность тем или иным политическим силам, люди все больше воспринимают события в столице как очередной телесериал, и невероятные проблемы героев — не их проблемы.

Сентябрьские выборы, скорее всего, лишь усугубят ситуацию. Заинтересованные в дискредитации парламентаризма борцы за диктатуру секретариата наверняка используют все широчайшее поле возможностей для затягивания кризиса, которое предоставляет поствыборный период в нашей стране. Но даже если формирование коалиции, выборы спикера, премьера пройдут относительно быстро и будут признаны основными политическими силами, как минимум половина Украины все равно будет иметь основания не воспринимать центральную власть в качестве своей. Начавшийся в 2004 году процесс обесценивания выборов как механизма формирования высшей власти зашел очень далеко.

В этих условиях амортизатором тектонических процессов в стране может выступить местное самоуправление. В значительной степени находясь за пределами кризиса в центре, оно уже выполняет эту функцию, оставаясь на сегодняшний день единственным уровнем, удовлетворяющим потребность общества, бизнеса в стабильной, легитимной и — главное — понятной власти. Будучи наиболее приближенным к избирателям, местное самоуправление не может себе позволить игнорировать их волю. Те, кто позволял себе это в прошлом, сошли со сцены в большинстве советов. По итогам последних выборов состав Харьковского городского совета впервые был обновлен на четыре пятых, и это стало уроком для многих.

Именно здесь, на местах, демократия получает реальный стимул к своему развитию и приобретает смысл как в глазах людей, так и тех, кого они выбирают. Здесь идет отработка форм и методов взаимодействия громады и местной власти в межвыборный период, постепенно формируется гражданское общество. Здесь рождаются инициативы реформ в ключевых сферах жизни, начинаются процессы переформатирования и консолидации элит. Сюда идет иностранный инвестор за гарантиями для своего капитала. Это фактическое и совершенно закономерное в нынешних условиях состояние дел.

Поддержав и развив эти процессы, мы создадим прочный фундамент для возведения нового здания Украинского государства. «Многовековая приверженность централизации, которая была необходима нашей стране для обеспечения и сохранения ее единства… больше не требуется. …Напротив, именно в деятельности регионов следует видеть ростки завтрашней мощи», — эти строки де Голля как нельзя более ярко отражают сегодняшние потребности Украины.

До тех пор, пока реформа местного самоуправления будет восприниматься как вторичный, а не основной этап реформы государственного устройства или вообще сниматься с повестки дня, до тех пор, пока ставка на парламентских и президентских выборах будет означать возможность одной части общества диктовать из Киева, как жить и чем дышать, другой, политические силы еще долго не смогут выйти из клинча и обеспечить стабильность управления страной. А значит, Украина не сможет воплотить в жизнь какие бы то ни было планы модернизации, обеспечить свою политическую и экономическую конкурентоспособность в мире.

С точки зрения городов-миллионников, региональных центров, достаточные условия реформы, позволяющие в короткие сроки совершить качественный скачок в их развитии и принципиально оздоровить социально-политическую жизнь в стране, сводятся к двум пунктам.

Во-первых, это перераспределение в пользу местных советов экономических и социальных обязательств государства перед гражданами. Центральная власть должна устанавливать базовые показатели экономического развития, стандарты обеспеченности населения объектами социальной сферы и их оснащенности, минимальный размер заработной платы бюджетников, социальных выплат и гарантий, а местная власть — определять конечный уровень и качество социальных услуг, исходя из реальных доходов и своего профессионализма.

Чтобы это перераспределение обязательств не превратилось в простое перекладывание ответственности на нижний уровень власти при продолжении финансирования из госбюджета, как это порой практикуется, местное самоуправление должно поэтапно получить собственные финансовые возможности в достаточных объемах и право в значительной мере самостоятельно ими распоряжаться. Наиболее реальный путь — это зарекомендовавшая себя во многих как федеративных, так и унитарных странах налоговая автономия с введением моратория на налоговые новации на несколько лет. Поступления в госбюджет будут обеспечиваться либо за счет ограниченного перечня налогов, либо за счет фиксированной процентной ставки отчислений от объема доходов, зависящей от уровня развития города, региона.

Местной власти такой подход предоставит возможность для стратегического планирования хотя бы в среднесрочной перспективе, позволит распоряжаться финансовыми ресурсами исходя из реальных потребностей, оперировать инвестициями в ключевые сферы и средствами налоговой конкуренции, реально влиять на повышение качества жизни людей, рынок труда, развитие бизнеса. Для населения такой подход сделает возможным контроль над распределением бюджетных ресурсов и персонифицирует ответственность за уровень и качество предоставляемых услуг. И наконец, государственной власти он позволит сосредоточиться в сфере внутренней политики на функциях контроля и стратегического развития отраслей и территорий через финансирование целевых национальных и региональных программ, закрепив за Госбюджетом инвестиционную функцию.

Во-вторых, это признание того очевидного факта, что регионы Украины имеют не только экономические, но и глубокие ментальные, культурно-исторические различия. До тех пор, пока мы будем учить друг друга Родину любить, указывать, на каком языке говорить, в какую церковь ходить, как относиться к тем или иным фактам истории, мы не объединим страну и не вернем доверие людей к власти. Люди должны быть защищены от попыток навязать им чужую систему ценностей. В полном соответствии с Европейской хартией местного самоуправления они должны получить гарантированное государством право решать вопросы своей культурной идентификации через местные органы власти.

Реализация реформы в таких пределах позволит Украине выйти на принципиально новые рубежи как социально-экономического, так и социально-политического развития. Острота противостояния в центре будет снята, поскольку будут сняты вызывающие ее фундаментальные проблемы, и выборы парламента или президента уже нельзя будет представить как последний и решительный бой. Демократия снова обретет смысл в глазах общества. Повышение статуса депутатов местных советов приведет к формированию местных политических элит и создаст необходимый механизм формирования элиты национальной.

В сочетании с геостратегическим расположением нашего государства на пересечении транзитных путей это предоставит Украине шанс. В конце концов, все государства-лидеры начинали свой путь к вершине, выкарабкиваясь из ямы. Удавалось им это по одной простой причине: осознав, что так жить больше нельзя, они решались на глубокие преобразования.