МЕЧТЫ СБЫВАЮТСЯ — И НЕ СБЫВАЮТСЯ. ЭТО — О ПЕНСИОННОЙ РЕФОРМЕ. А ВЫ О ЧЕМ ПОДУМАЛИ?

Наши юбилеи

Отцвели каштаны в Киеве весной, отшумело знойное лето, и по свежему морозцу народные депутаты приступили к очередному рассмотрению двух важнейших для страны законов — «Об общеобязательном государственном пенсионном страховании» и «О негосударственном пенсионном обеспечении». В этом есть, наверное, какая-то закономерность — назначать пенсионный «прорыв» на осень. Через неделю-другую исполнится ровно год, как министр труда и социальной политики Иван Сахань, стоя на парламентской трибуне, докладывал «общеобязательный» законопроект, этот реформаторский «катехизис», и он был отклонен в повторном первом чтении.

От ноября до ноября много воды утекло. Ушли из жизни, так и не дождавшись реформы, многие тысячи наших соотечественников, и чуть меньшее количество появилось на свет — чтобы тоже ждать? Больше седых волос стало у пенсионных реформаторов. Документ оброс новыми союзниками и новыми, но не всегда полезными статьями. У пенсионной реформы, которую прежде курировал вице-премьер, появился коллективный куратор — в виде Госсовета по этой проблеме. Правда, куратор с ленцой — всего-то раз за четыре месяца соизволил отзаседать. Зато инициативу все чаще берет на себя Президент, озвучивая правильные и своевременные мысли по поводу того, как, в какие сроки и каким образом создавать многоуровневую пенсионную систему, при которой и бабушкам с дедушками чуть полегчает, и внуки не будут в обиде.

В общем, подвижек столько, сколько не было и за три предыдущих года. А еще больше призывов и разговоров. Вот только количество не переходит в качество: до результата, то есть принятия полноценной законодательной базы реформирования, по-прежнему далеко.

Второму законопроекту повезло еще меньше. Его и вовсе отклонили — «в связи с отсутствием условий для внедрения негосударственного пенсионного обеспечения». И не в ноябре, а в сентябре. И не 2000-го, а 1999 года. Из-за специфичности проблемы и обилия финансово-организационных аспектов документ так и не стал явлением общественно-политической жизни. Но нет худа без добра — не стал и орудием политической борьбы. Так что если делать ставки, я отдаю пальму первенства принятию именно «негосударственного» закона. Хотя очень бы хотелось надеяться, что пройдет и первый, системообразующий.

Была надежда, что результат узнаем уже в минувший четверг, но буря вокруг Земельного кодекса смела всю повестку дня ВР. Теперь надежды на ноябрь, иначе... Придется надеяться на будущий состав парламента и готовиться к новым грустным юбилеям.

Повторим азы

На этом лирическое вступление окончено, приступаем к разговору по существу. Для тех, кто по каким-то причинам не читал в «ЗН» ни единой статьи или интервью (а их было за последние три года больше десятка) о грядущей пенсионной реформе, напомним самые существенные моменты.

В соответствии с президентским указом от 1998 года, в нашей стране намечается создать трехуровневую пенсионную систему. Сейчас мы имеем одноуровневую, когда все отчисления от заработной платы (32—33%) идут в общий котел и тут же распределяются между нынешними стариками. Молодые платят, пожилые получают — по принципу солидарности поколений. Отсюда и название — солидарная пенсионная система. В ходе реформы никто ее разрушать не собирается — только модернизируют и приведут в божеский вид, с тем чтобы пенсии выплачивались с учетом заработка и страхового стажа (т.е. того времени, за которое уплачены взносы в Пенсионный фонд).

Солидарная система и станет первым уровнем пенсионной системы (так, кстати, как и во многих странах мира, осуществивших аналогичные преобразования, — в этом смысле мы не одиноки).

Второй уровень — обязательная накопительная система, куда (если на каком-то этапе решение о ее внедрении будет принято) пойдут от 2 до 7 процентов от фонда оплаты труда. Эти деньги будут собственностью каждого конкретного плательщика, они наследуются и в случае преждевременной смерти выплачиваются детям или внукам. Поработав годиков 20—30—40 на финансовых рынках (в виде облигаций, акций или банковских депозитов), они за каждый год вырастут на определенный процент (так называемый инвестиционный доход). Но это только в случае правильного инвестирования и соблюдения строжайших норм по контролю за сохранностью.

Ввиду своей сложности, неразвитости рынков капитала в нашей стране и очень солидных объемов привлеченных денег второй уровень — перспектива очень и очень не близкая. Я бы даже сказала, все больше отдаляющаяся. Когда на исходе 1998-го начались разговоры о многоуровневой системе, предполагалось, что обязательное пенсионное накопление будет введено в Украине с 1 января 2003 года. Эта дата «умерла» летом 2000-го, когда после очередной обструкции пенсионному проекту разработчики согласились с предложениями коммунистов не указывать «точку отсчета».

И вообще — сперва внедрять третий уровень, то есть добровольный накопительный, создав систему негосударственных пенсионных фондов. А уж когда обкатаем механизмы управления пенсионными деньгами, овладеем навыками их инвестирования, наладим государственный контроль — тогда можно ввергать в обязательное пенсионное накопление всех граждан страны.

Когда этот день настанет? В послании Президента Л.Кучмы к Верховной Раде и Кабмину «Об основных направлениях реформирования пенсионного обеспечения населения Украины» (октябрь с.г.) сказано, что внедрение обязательной накопительной системы планируется в 2005—2009 годах (добровольной, кстати говоря, — в 2003—2004-м). Эксперты в своих расчетах берут в качестве отправной точки 2007-й... Каждый раз, услышав эти даты, ощущаю неприятное покалывание под ложечкой — это ж сколько лет до пенсии останется мне и моим ровесникам?

И в завершение — еще об одном термине. Господа-товарищи-граждане, давайте наконец оцивилизовываться, а то просто неприлично получается. Слово «дефолт» выучили, слово «супермаркет» знаем (на вывесках встречаются даже такие перлы, как «мини-супермаркет»), а вот со словом «актуарий» — ну никак. Народный депутат Елена Мазур не далее как во вторник, выступая в дебатах по пенсионным законам, даже сказала, что «при Пенсионном фонде создается экзотический зверь под названием «отдел актуариев». Чем изрядно потешила продвинутую публику.

Да не зверь это вовсе! Я, правда, знакома только с одним актуарием, но, смею заверить — весьма и весьма дружелюбный мужчина средних лет из дружественной нам страны США, и занимается он всего лишь расчетами финансовой сбалансированности пенсионных систем на весь период их действия (порядка 75 лет), пользуясь при этом математическими и статистическими методами. Потому как актуарный анализ (цитирую по только что изданной брошюрке «Пенсионная система: понятия и термины») — это «финансовый анализ последствий, которые будет иметь общеобязательное государственное пенсионное страхование в краткосрочной и долгосрочной перспективе. Тут содержится прогноз относительно финансовых потоков, долгосрочный прогноз состояния и стабильности пенсионной системы, анализируются финансовые последствия любых изменений в этой системе,.. а также оцениваются необеспеченные обязательства».

Чтобы стать актуарием, необходимо не только пройти соответствующее обучение, но и сдать сложный экзамен, получить лицензию. Так что если мы хотим быть уверенными, что наша пенсионная система не даст сбой то ли на пятом, то ли на двадцать пятом году своего существования, надо бы растить таких специалистов и прислушиваться ко мнению уже имеющихся, чтобы сделать принимаемые законы как можно менее рисковыми.

Риски

А проблемы есть, и, на мой взгляд, прежде всего в нашем менталитете. Вот уже сколько лет говорим о пенсионной реформе, но все равно рассматриваем ее прежде всего как явление социальное. Спору нет, обеспечение достойного уровня жизни украинцев в старости — это действительно грандиозная цель, особенно учитывая нынешнее, весьма прискорбное, положение вещей. Спору нет, преобразования такого масштаба не могут не затрагивать хотя бы одну клеточку общественного организма. Отсюда — политизация вопроса, проклятия противников и примитивные, зачастую не имеющие ничего общего с реальностью заклинания сторонников о том, как все будет хорошо.

По большому счету, популизм даже с добротным социальным окрасом еще никогда не приводил ни к чему хорошему. Ни к чему хорошему не приводит и замешанный на социальных дрожжах компромисс — его масштабы день ото дня растут, неуклонно превращая бывший плюс в нынешний минус. К величайшему сожалению, компромисс при разработке «общеобязательного» пенсионного закона на каком-то этапе превзошел все разумные пределы. И правительство пошло на то, чего бы оно однозначно не допустило при подготовке бюджетного закона или закона об установлении минимальной пенсии на уровне потребительского бюджета.

Когда это случилось? Председатель парламентского комитета по делам пенсионеров, ветеранов и инвалидов Валерий Сушкевич считает, что совсем недавно — при доработке законопроекта с весны до осени. Да, компромиссы были и раньше, скажем, в период доработки документа летом 2000 года. Но в 2001-м ситуация существенно изменилась, когда народные депутаты Валентина Гошовская и Григорий Дашутин подали собственный законопроект «Об общеобязательном государственном пенсионном страховании».

Сказать, что для правительственного документа, многократно обсужденного и со всеми сторонами согласованного, это было ударом под дых, — значит ничего не сказать. Наличие двух документов делало невозможным принятие ни одного из них в принципе. Игнорировать же депутатскую инициативу не решились, так как Валентина Андреевна — председатель комитета ВР по вопросам социальной политики, а Григорий Петрович — первый зам в комитете г-на Сушкевича. И оба представляют достаточно влиятельную фракцию «Трудовая Украина».

Десятки источников утверждают, что косвенно депутатов поддержал и Пенсионный фонд, чьи сотрудники (вероятно, в свободное от работы время?) приложили руку к разработке законопроекта. Кстати, эта версия находит и весомое документальное подтверждение, если не взять себе за труд прочитать документ. Во всех основных статьях, регламентирующих деятельность ПФ, наметился существенный откат назад, желание во что бы то ни стало сохранить статус-кво Фонда как центрального органа исполнительной власти и развить его полномочия в части управления Накопительным фондом, если таковой когда-нибудь все-таки будет создан.

Что оставалось Минтруда и соцполитики вкупе с Кабмином? Все эти предложения учесть, и как можно полнее. Изменить формулу начисления пенсий (безусловно, в пользу и нынешних, и будущих пенсионеров, но в пользу ли финансовой устойчивости пенсионной системы?). Записать, что пенсионные активы Накопительного фонда будут храниться в банковском учреждении-депозитарии, который будет определяться на тендере из числа государственных банков (а у нас их, кроме НБУ, два, так что можно с первой попытки угадать, под какой банк такая запись делается).

Автор этих строк готов полностью подписаться под словами коммуниста Петра Цыбенко, сказанными на сессии: «Сделаны большие, даже слишком большие уступки. А зачем они правительству?» И ответить: «Да для того, Петр Степанович, чтобы законопроект прошел наконец первое чтение — зачем же еще? Как он будет работать, для Кабмина вопрос пока второстепенный».

Недостаточностью актуарных расчетов и уменьшением контроля за пенсионными деньгами, которое произошло за время последней доработки документа, озабочен и Валерий Сушкевич. И с ним трудно не согласиться.

Элементарный пример. Пенсионный фонд Украины подал прогнозные расчеты того, как изменятся его доходы и расходы в связи с поэтапным введением в действие закона «Об общеобязательном государственном пенсионном страховании». Не будем углубляться в детали, но главная дополнительная статья затрат — это перерасчет пенсий абсолютно всем пенсионерам в течение третьего и четвертого кварталов 2002 года. Дополнительные расходы на 2002 год составят 1,7 млрд. грн. И часть денег ПФ уже собрал: к 1 января остатки средств на его счетах составят 1,3 млрд. грн.

Ну а в 2003-м ПФ надеется свести концы с концами благодаря… отмене фиксированного сельскохозяйственного налога. А если не отменят, что более чем вероятно? На наш взгляд, тогда возможны варианты: а) дополнительные расходы бюджета; б) повышение ставок дополнительных сборов в ПФ или, что больше похоже на правду; в) возникновение новых долгов по пенсиям. Это к вопросу о качестве актуарных расчетов ПФ.

Но ведь есть еще вопрос и о прозрачности действий. В соответствии с кабминовским постановлением, часть излишков средств на счетах ПФ может вкладываться в государственные ценные бумаги. Уже сейчас, судя по некоторым приметам, этих излишков под миллиард. Сколько же вложено, если министр финансов говорит о том, что сумма привлечения средств на внутреннем рынке составляет в текущем году 300—400 млн. грн.? Если не на рынке заимствований, то где тогда работают пенсионные деньги, с какой пользой для пенсионеров? Многое прояснил бы международный аудит, но это нам вряд ли по карману и по нраву. Остается тихо надеяться, что точный, не ведомственный ответ на этот вопрос знает хотя бы премьер-министр — речь ведь идет о 16 млрд. грн. в год.

С чистого листа

Проблемы второго пенсионного законопроекта лежат в несколько иной плоскости. Главное эмоциональное возражение против создания в Украине негосударственных пенсионных фондов — это боязнь. Всем нам памятны позавчерашняя, по словам одного из представителей коммунистической фракции, история со Сбербанком, вчерашняя — с трастами и сегодняшняя — с банком «Украина». Главное замечание по существу, еще год назад сформулированное главным научно-экспертным управлением ВР, — законопроект не соответствует украинским условиям, в частности не имеет финансово-экономической базы. Он, дескать, имеет смысл в условиях развитой рыночной экономики, где инвестиционная деятельность осуществляется на мировом финансовом рынке, где есть правовое обеспечение доверительного управления имуществом и т.д. и т.п.

Между тем правильно и обратное — не попытавшись узаконить, а затем и сформировать систему негосударственных пенсионных фондов (НПФ), мы не способствуем развитию цивилизованного финансового рынка в Украине. А также подвергаем неоправданному риску сбережения даже тех немногочисленных клиентов, которые участвуют в 15 действующих в стране пенсионных фондах. Фонды эти созданы Бог весть на какой законодательной основе, и 97 процентов средств размещают на банковских депозитах, часто — на депозитах «дружественных» банков, безо всяких там «игр» в диверсификацию, что в любом государстве с финансовой традицией категорически запрещено.

Как бы то ни было, но последний год законопроект пролежал практически без движения. По версии Кабмина, парламентский комитет по финансам и банковской деятельности о документе забыл. Или же руки не доходили подготовить к рассмотрению в сессионном зале. Да и особого желания не было, так как примерно в то же время возникла идея сперва разобраться с регулированием рынка небанковских услуг, а уж потом заниматься законом об одном из сегментов этого рынка — НПФ. По версии комитета ВР, разработчикам было предложено доработать документ, и депутаты надеялись, что те все-таки это сделают. Но вестей от Кабмина не было, недостающий закон «О финансовых услугах и государственном регулировании рынков финансовых услуг» принят и вступил в действие, так что на заседании 10 октября с.г. члены финансового комитета решили все-таки вынести документ на суд депутатов.

Правда, это решение сопровождается огромным списком положений, которые при подготовке ко второму чтению потребуется уточнить. По словам первого зампреда комитета по финансам Сергея Терехина, замечаний набралось аж на 22 страницы. Так что, похоже, законопроект «О негосударственном пенсионном обеспечении» придется создавать заново, с чистого листа. С учетом предстоящих выборов, этим будет заниматься уже новый состав парламентского комитета, поэтому заниматься прогнозами — дело крайне неблагодарное.

Вообще, чем больше стараешься вникнуть в происходящее, тем печальнее видится то, как, что и в какой последовательности в нашем Отечестве делается. Да, летом принят весьма полезный закон о финансовых услугах, предусматривающий создание специального государственного регулятивного органа для небанковских учреждений. Уже разработан проект положения о нем, готовится соответствующий указ Президента, делаются попытки выбить госфинансирование на 2002 год. Даже не говорю о претендентах на новое кресло — они на низком старте. А закон об НПФ завис, он еще в чернильнице. Между тем без системы негосударственных пенсионных фондов да при маломощных страховых компаниях, пока худо-бедно регулируемых Минфином, создавать новый орган с подразделениями в важнейших регионах — все равно что Госавтоинспекцию в эпоху дилижансов. Чем же новые контролеры будут заниматься — регулированием деятельности ломбардов во всех городах и весях?

Кстати говоря, похожие проблемы и у Госкомиссии по ценным бумагам и фондовому рынку. Комиссия есть, а фондового рынка в Украине нет. Так и не стал он рынком капиталов. Может, еще станет? Но об этом мы помечтаем в другой раз.