Крымская автономия в зеркале прошедших выборов и грядущих перемен

Изменения, происходящие во всей системе власти в стране после президентских выборов и направленные на повышение эффективности государственного управления, неизбежно затронут органы власти регионов, а также органы местного самоуправления. Однако эффективность деятельности власти вообще и власти на местах в частности зависит не только от своевременности и правильности кадровых перемен, но и в значительной мере от устранения системных недостатков и законодательных пробелов, дающих возможности конкретным представителям власти использовать ее для целей, идущих вразрез с интересами общества и государства. Сегодня в стране необходимы создание стройной системы принципов организации деятельности всех органов власти, гармонизация отношений между различными ее уровнями, исключающая возможность для любого выходящего за рамки закона давления высших эшелонов на принятие нижестоящими (или их органами) любых незаконных решений.

Это особенно актуально для Автономной Республики Крым, где были вскрыты серьезные нарушения действующего законодательства в сфере распоряжения собственностью и землей, позволяющие говорить не только о неэффективности, но и о незаконности многих действий крымских властей и органов местного самоуправления. Но можно ли сегодня устранить эти нарушения одними лишь кадровыми перестановками и приходом к власти новых людей, которые при отсутствии вышеназванных принципов через несколько лет превратятся в таких же чиновников, поставленных перед выбором — служить закону или политическим партиям и лидерам?

Одним из базовых в выстраивании отношений государств с их автономными образованиями всегда являлся принцип неотъемлемости предоставленных автономиям полномочий, сужение которых даже в весьма несущественных вопросах зачастую приводило к острым и затяжным конфликтам.

В отношении Крыма органы государственной власти Украины, как показывает исторический опыт независимости, не слишком следовали этому принципу. Достаточно вспомнить принятый Верховной Радой Украины, но не введенный в действие по неясным до сих пор причинам Закон Украины «О разграничении полномочий между органами государственной власти и органами власти Автономной Республики Крым», утверждение безо всяких консультаций с крымчанами Закона Украины «О Верховной Раде Автономной Республики Крым» и раздела Конституции Украины об Автономной Республике Крым. Двойственность формулировок, а также скудность полномочий органов власти Крыма придают автономии некий налет декоративности, отражающий отношение столичного истеблишмента к любым попыткам Крыма проявить себя в качестве автономного образования.

В то же время нельзя не отметить того, что Крым никогда не был обделен вниманием со стороны органов государственной власти и порой получал значительные по своим масштабам донорские вливания из государственного бюджета Украины, вызывающие зависть у других регионов. Правда, эти суммы больше напоминали плату за послушание, нежели объективно необходимые государственные инвестиции.

Такие личностно-клановые отношения с крымской властью создавали видимость благополучия в отношениях государства со своим сюзереном, но сам подход, я полагаю, не слишком убеждал крымчан в благосклонности к ним официального Киева. И именно в этом, вероятно, скрыт глубинный смысл единодушного отрицания крымским электоратом идейных платформ, пользующихся безусловной поддержкой населения страны, проживающего за Перекопским перешейком.

Существуют все основания полагать, что вновь избранный Президент и правительство смогут выстроить отношения с Крымом, основываясь на принципах верховенства права и законов, а не добившись в очередной раз чиновничьего послушания крымских властей.

На наш взгляд, необходимы четкие правила поведения и государства, и автономии в отношениях друг с другом, основанные на уважении к закону. Для этого нужно безотлагательно привести все существующие законы, затрагивающие взаимоотношения государства с Автономной Республикой Крым, в соответствие с базовыми принципами Конституции Украины и Конституции Автономной Республики Крым и определить это законодательство как основополагающую сферу всего государственного права, нарушение которого невозможно в угоду тем или иным политическим обстоятельствам или пристрастиям.

К одному из главных источников латентной напряженности в отношениях Киева и Симферополя можно, безусловно, отнести межбюджетные отношения. Бесконечным спорам об источниках формирования доходной части бюджета автономии не положил конец даже принятый Бюджетный кодекс Украины, одним из авторов которого являлась Ю.Тимошенко. С одной стороны, его принятие вывело межбюджетные отношения на европейский цивилизованный уровень, а с другой — ввиду некоторой двойственности отдельных формулировок по-прежнему позволяет применять его правовые нормы в отношении крымского бюджета, исходя из степени лояльности властей бывшей всесоюзной здравницы.

Такие правовые коллизии неизбежно являются благодатной средой для политического фрондерства оппозиционеров всех мастей. У них всегда находится повод обвинять любую крымскую власть в недостаточном отстаивании интересов избравших ее крымчан и выдвигать самые безответственные обещания манны небесной, манипулируя ими в рамках достаточно осознанных, но декларативных прав автономии на формирование бюджета по принципу зачисления всех бюджетных доходов, собираемых в Крыму, в бюджет автономии и последующего отчисления части этих средств государству.

На наш взгляд, четкое урегулирование этих отношений в рамках действующего законодательства способно в кратчайшие сроки на порядок снизить накал напряженности в Крыму и успокоить ту часть крымского сообщества, к представителям которого апеллируют все сторонники автономизации, к какому бы политическому лагерю они ни относились.

Такое урегулирование межбюджетных отношений Киева и Симферополя можно осуществить в рамках действующего Бюджетного кодекса Украины, тем более что сегодня уже очевидны его недостатки, связанные с формированием так называемой второй корзины местных бюджетов, или, говоря иначе, доходов местных бюджетов, направляемых на финансирование расходов, отнесенных к собственным полномочиям местных советов, а также лишение всякой заинтересованности местных органов власти в наращивании темпов экономического развития территорий в связи с определением налога на прибыль как доходного источника исключительно Государственного бюджета Украины. Вполне вероятно, что вопрос о внесении изменений в этот базовый документ неизбежно возникнет в обозримой перспективе. И мы очень надеемся, что из поля зрения такого системного руководителя, как Юлия Владимировна, этот нюанс не выпадет.

Объем бюджета Автономной Республики Крым в 2005 году составит более 760,0 млн. грн., из которых 420,0 млн. грн., или 55% направляются непосредственно на содержание бюджетных отраслей социальной сферы: образование, здравоохранение, культуру, спорт и социальную защиту населения. Еще 210,0 млн. грн. являются субвенциями из госбюджета и предназначены для целевого использования на социальные нужды.

Такая структура расходов бюджета автономии, на первый взгляд, свидетельствует о социальной направленности бюджетных назначений. Однако нельзя не заметить, что более половины средств, выделяемых на содержание бюджетных отраслей, предназначается на выплату заработной платы, удельный вес которой в структуре бюджетных расходов практически не снижается. Это, по нашему мнению, консервирует застой всей бюджетной сферы.

По всей видимости, назрела необходимость глубокого реформирования основных бюджетопотребляющих отраслей, повышения эффективности их работы и приведения качества оказываемых ими услуг населению в соответствие с современными стандартами.

Эта работа очень сложна и чревата социальными конфликтами. Но осознание ее неизбежности разделяет большинство депутатов крымского парламента, и мы к ней приступим уже в нынешнем году. Следует отметить, что для проведения таких социальных реформ власти регионов должны иметь четкие гарантии государства относительно неизменности подходов к формированию местных бюджетов и исключения любых дополнительных изъятий или сокращения бюджетных трансфертов, если власти на местах примут решения по оптимизации сети бюджетных учреждений. Такого рода правовые гарантии на сегодняшний день не выработаны, и это, по нашему убеждению, становится тормозом на пути реформирования бюджетной сферы на местах.

Крайне тревожной выглядит и тенденция возрастания в межбюджетных трансфертах удельного веса субвенций, лишающих органы представительной власти и местного самоуправления возможности определять приоритеты в бюджетном финансировании тех или иных статей расходов местных бюджетов.

Полагаю, что можно безболезненно урегулировать и другую проблему, связанную с полномочиями автономии, а точнее, ее властей, устанавливать местные сборы, отражающие специфику экономики Крыма, тем более что Конституцией Украины четко определены сферы, в которых АРК вправе осуществлять нормативное регулирование.

К первым опытам крымского налогового законотворчества можно отнести местные сборы, введенные Верховной Радой Автономной Республики Крым в 2003 году по инициативе постоянной комиссии крымского парламента по экономической, бюджетно-финансовой и налоговой политике. Началу реального использования новых налоговых рычагов предшествовала долгая и утомительная процедура согласования проектов нормативно-правовых актов по этому вопросу в Кабинете министров Украины. Однако с момента введения в Крыму сбора на развитие рекреационного комплекса и сбора на развитие пассажирского электротранспорта доходы республиканского и местных бюджетов пополнились более чем на 11 млн. грн., и эти поступления в текущем году планируется увеличить на такую же сумму.

Мы убеждены в правильности избранного пути, поскольку фискальная нагрузка выросла лишь в той сфере, где возникли возможности для сокрытия части получаемых предпринимателями доходов, а именно — на пассажирском автомобильном транспорте, где другие формы контроля за поступлением наличных денежных средств, получаемых за эти услуги, всегда были малоэффективны.

Кроме того, доходы от этих местных сборов позволили, на наш взгляд, в некоторой степени восполнить те затраты крымского бюджета, которые он несет на медицинское и коммунальное обслуживание приезжающих в Крым на отдых граждан.

Вызывает сожаление, что не удалось убедить Кабинет министров Украины в целесообразности введения в Крыму еще два года назад предложенного нами сбора на недвижимость, который существует пока лишь в проекте Налогового кодекса Украины. Возможно, теперь опыт практического применения в автономии данного сбора стал бы ценным подспорьем для осуществления планируемой новым правительством Украины налоговой реформы, предполагающей перемещение центра тяжести фискальной нагрузки в сферу налогообложения имущественных активов бизнеса.

Полагаю, что в рамках действующего законодательства Крым мог бы выполнять роль экспериментальной площадки в такой деликатной сфере государственного права, каким является налоговое законодательство, где совершение ошибок чрезвычайно дорого обходится стране.

Еще одна проблема, наличие которой подрывает основы для стабилизации отношений центра с Крымской автономией, — это проблема земли, особенно рекреационных территорий. Государство совершенно справедливо считает их общенародным достоянием. Но если сегодня искать виновных в творящейся в Крыму вакханалии в сфере земельных отношений, то львиную долю вины должно принять на себя именно государство, создавшее правовую базу, позволяющую десяти депутатам сельского совета принимать решение о продаже сотен гектаров ценнейших прибрежных земель за смехотворную, по меркам истинной ее стоимости, сумму, и защищенных при этом презумпцией невиновности за коллективно принятое решение.

Совершенно ненормально выглядят и нормы законов, наделяющие городские советы исключительными полномочиями по распределению земельных участков на территориях приморских городов, простирающихся на сотню километров вдоль побережья и захватывающих заповедные и реликтовые зоны.

Вероятно, нужны не только радикальные шаги со стороны государства по перераспределению полномочий и ответственности за принятие решений по земельным вопросам на более высокие уровни власти, но и по упорядочению всего территориального устройства рекреационных регионов Крыма.

Естественно, что перечень крымских проблем, которые предстоит решать при содействии Президента Украины и нового правительства страны, не исчерпывается лишь экономическими и правовыми. Однако мы убеждены в том, что их первоочередное решение способно дать реальные возможности для смягчения политических, языковых и межнациональных противоречий в Крыму и позволило бы новой государственной власти реализовывать намеченные ею планы реформ в Автономной Республике Крым в условиях одобрения или, как минимум, толерантности большинства крымчан к происходящим в стране переменам.