КАК УЗАКОНИТЬ НЕФТЬ И ГАЗ ЗАКОН УКРАИНЫ «О НЕФТИ И ГАЗЕ» И ПЕРСПЕКТИВЫ ИНВЕСТИРОВАНИЯ В УКРАИНСКУЮ НЕФТЕГАЗОВУЮ ПРОМЫШЛЕННОСТЬ

Незадолго до летних парламентских каникул, 12 июля 2001 года, Верховная Рада в который раз приняла в целом закон Украины «О нефти и газе» с учетом предложений Президента Украины. Закон определяет правовые, экономические и организационные основы деятельности нефтегазовой отрасли Украины и регулирует отношения, связанные с добычей и использованием нефти, газа и продуктов их переработки. Напомню, что почти год назад, 13 июля 2000 года, народные депутаты уже подтверждали готовность установления новых правил пользования недрами при добыче нефти и газа, приняв закон «О нефти и газе» во втором чтении. Однако Президент Украины наложил вето на закон, мотивируя свое решение противоречием его действующему законодательству, в частности законам о СРП и трубопроводном транспорте. После чего, 18 января текущего года, ВР не смогла преодолеть вето или принять закон в новой редакции.

Основными задачами, возлагаемыми на новый закон, задекларированы: упорядочение взаимоотношений в нефтегазовом комплексе Украины, определение основных правовых, экономических и организационных основ деятельности энергетической отрасли. И, что самое важное, закон предполагает допуск к работе на традиционно стратегически важном рынке энергоносителей Украины иностранных компаний и возможность не только государственной, но и коммунальной или частной собственности на нефте- и газопроводы, а также перевалочные нефтекомплексы. В настоящее время вопросы нефтегазового производства в Украине регулируются несколькими законодательными актами: Кодексом о недрах, законами «О трубопроводном транспорте», «О транспорте», «О разделе продукции».

Тернистый путь

Идея разработки закона «О нефти и газе» появилась в Украине даже не вчера. На протяжении 1997—1998 годов украинский парламент неоднократно рассматривал проблему функционирования топливно-энергетического комплекса. В то время эти вопросы рассматривались в свете неудовлетворительного положения в подготовке ТЭК к работе в осенне-зимний период (что было актуально и в прошлом году). Именно по результатам тех слушаний были приняты постановления Верховной Рады №506/97-ВР от 15 августа 1997 года и №355-XIV от 24 декабря 1998 года, которыми Кабмину было поручено разработать проект закона «О нефти и газе».

Соответствующий документ был разработан специалистами отрасли при активном участии бывшего Госнефтегазпрома, согласован с правительством и в октябре 1999 года, после рассмотрения на заседании Верховной Рады, был отправлен на доработку.

Первостепенными задачами тогда считалось приведение нормативной базы в соответствие с необходимостью защиты предприятий и потребителей, уменьшения доли государства и ограничения его вмешательства в деятельность, связанную с добычей нефти и газа, привлечения иностранных инвестиций и упрощения процедуры лицензирования.

После проведения всех необходимых согласительных процедур законопроект во второй декаде января 2000 года был во второй раз подан на рассмотрение парламента. Однако с этого момента его дальнейшая судьба неизвестна — документ затерялся в круговороте бюрократического документооборота.

Но природа, как известно, не терпит пустоты — появляется альтернативный документ с аналогичным названием, однако в ином авторском исполнении. На этот раз разработчиками законопроекта выступили Степан Гавриш, Иван Дияк и Михаил Ковалко. Именно этот документ, поданный в парламент
24 декабря 1999 года, и был принят за основу для дальнейшего рассмотрения.

Проектом закона в частности определяются:

органы, осуществляющие госуправление в нефтегазовой отрасли Украины и их компетенция;

порядок получения и пользования нефтегазоносными недрами;

порядок геологического изучения нефтегазоносности недр;

порядок разработки нефтяных и газовых месторождений;

порядок создания и использования подземных хранилищ нефти, газа и нефтепродуктов;

порядок деятельности магистрального трубопроводного транспорта и перевалочных комплексов нефти, газа и продуктов их переработки;

правовые и экономические условия деятельности нефтегазоперерабатывающих предприятий;

вопросы охраны окружающей среды;

основные принципы финансовой и налоговой политики в нефтегазовой отрасли.

Первое рассмотрение законопроекта состоялось в начале марта 2000 года, и было решено подготовить проект закона ко второму чтению. По результатам второго чтения, состоявшегося 13 июля 2000 года (за день до начала парламентских каникул) законопроект без обсуждения был принят и во втором чтении.

В связи с этим возникает интересное замечание: в тот «знаменательный» день народными избранниками было рассмотрено свыше ста вопросов; говорить о качестве работы не приходится. Именно потому достаточно жесткая позиция администрации Президента не является чем-то из ряда вон выходящим.

Практически все украинские и ряд российских СМИ в конце августа прошлого года не преминули протрубить о том, что якобы Президент Л.Кучма наложил на законопроект вето.

Следует отметить, что это не так: право вето распространяется только на окончательно принятые решения, — т.е. описываемый законопроект должен был бы пройти, как минимум, третье чтение).

Что произошло
на самом деле?

По словам старшего консультанта комитета ВР по вопросам топливно-энергетического комплекса, ядерной политики и ядерной безопасности Олега Дудкина, первоначально проект закона «О нефти и газе» был определен как первостепенный. Однако в процессе согласования проекта, принятого во втором чтении, возник ряд вопросов, проблемность которых в конечном итоге привела к достаточно резкой реакции на него со стороны администрации Президента.

Как следует из письма Президента Украины, в котором изложены замечания и предложения к законопроекту, поданный на подпись документ не отвечал целому ряду требований, а заложенная в его основу концепция вызывала серьезные замечания, как по смыслу, так и по избранному способу решения тех или иных вопросов. Президент подчеркнул, что концепция законопроекта противоречит Конституции Украины, Кодексу Украины о недрах (который является базовым законодательным актом, регулирующим отношения в сфере недропользования), а также недавно принятым законам Украины «О соглашениях о разделе продукции» и «О лицензировании определенных видов хозяйственной деятельности». В частности, Л.Кучма был не согласен со статьей 7 закона, следуя которой, отдельные вопросы госрегулирования деятельности в нефтегазовой отрасли возлагаются на центральный орган исполнительной власти со специальным статусом, к компетенции которого отнесены вопросы регулирования нефтегазовой отрасли.

Подобная формулировка, согласно замечаниям главы государства, ущемляет его конституционные права, поскольку согласно Конституции, решение вопросов о создании или реорганизации министерства, другого центрального органа власти отнесено к исключительной компетенции Президента Украины. Согласно же решениям, принятым Президентом ранее (указы Президента Украины от 15 декабря 1999 года №1573 и от 14 апреля 2000 года №598), центральным органом исполнительной власти, в ведение которого отнесены вопросы нефтегазовой отрасли, определено Минтопэнерго Украины.

Кроме того, законом «О нефти и газе» на тот же «орган со специальным статусом» возлагалось и утверждение геолого-экономической оценки месторождений, ведение реестра работ, проводимых во время разработки залежей нефти и газа, определение основных условий пользования месторождениями полезных ископаемых. Согласно же кодексу Украины «О недрах» и закону Украины «О государственной геологической службе Украины», решение этих вопросов по всем видам полезных ископаемых в компетенции Минэкологии и природных ресурсов Украины. Подобные казусы способны разрушить единую систему госуправления и контроля в сфере недропользования.

Вызывал недоумение у главы государства и тот факт, что закон ограничивает права органов местного самоуправления в нефтегазовой отрасли, поскольку определенный в статье 8 перечень полномочий этих органов приводится как исчерпывающий и не включает нынешнего права осуществлять контроль за использованием и охраной недр, согласование прошений о предоставлении недр в пользование и т.п.

Не согласен Президент был и со статьей закона, согласно которой право собственности на добытые нефть и газ возникало бы у недропользователей с момента поступления этих природных ископаемых в столб скважины (до этого — они «принадлежат народу Украины»), а нефть и газ, добытые недропользователем и возвращенные им в недра на хранение (для других технологических целей) принадлежат также ему на правах собственности, если другое не предусмотрено соглашением об условиях пользования недрами, соглашением о разделе продукции или законодательством Украины.

А в законе «О соглашениях о разделе продукции», как известно, как раз и предусмотрено другое — согласно внедренному механизму паритетных договорных отношений между государством и инвестором. Паритетность предусматривает, что за государством сохраняется право собственности на добытую продукцию, а инвестор получает ее часть в виде компенсации своих затрат и платы.

Таким образом, принятие закона, по мнению Президента, может привести к существенному ухудшению ситуации по обеспечению энергобезопасности Украины, поскольку в условиях неплатежеспособности украинского потребителя пользователь нефтегазоносными недрами, который согласно статье 10 становится собственником всех извлеченных из недр нефти и газа, может отдать предпочтение вывоза добытой нефти и газа и продуктов их переработки на более платежеспособные рынки. На тот момент, по данным, предоставленным администрацией Президента, более чем 90% нефтепродуктов, произведенных из украинской нефти, экспортировалось, а предприятия газодобывающей отрасли постоянно сталкивались с проблемой увеличения экспорта украинского газа. И это в стране, остро нуждающейся в энергоносителях!

Много споров возникло и в отношении подходов к лицензированию. В частности, Президент не был согласен с внесением в список видов хоздеятельности, которые подлежат обязательному лицензированию деятельности по пользованию нефтегазоносными недрами.

Приводить здесь полный перечень президентских замечаний неуместно. Думаю, достаточно общих выводов. В целом, как следует из замечаний Президента, закон «О нефти и газе», с которым связывали решение актуальных проблем в нефтегазовой отрасли (в связи с чем он, собственно, и определялся как первостепенный), создаст новые проблемы, внесет путаницу в систему госрегулирования пользования нефтегазоносными недрами и управления в этой сфере. Согласно же последнему предложению из президентского письма, законопроект вообще рекомендуется упразднить. Коротко и ясно.

Вместе с тем, по словам О.Дудкина, работа по приведению документа в соответствие с требованиями заинтересованных структур проводилась достаточно тщательно. Таким образом, в Верховной Раде надеются на то, что закон все-таки будет принят и получит соответствующую президентскую визу.

Не намерены сдаваться и авторы законопроекта. В частности, заместитель председателя ВР Степан Гавриш еще в прошлом году неоднократно заявлял, что намерен убедить Президента в необходимости принятия этого закона, подчеркнув готовность депутатского корпуса доработать законопроект и привести его в соответствие с замечаниями Президента. «Согласовать позиции закона «О нефти и газе» с ранее принятыми законодательными актами — дело техники», — сказал С.Гавриш.

Закон нужен

По мнению директора научно-технического центра «Психея» Сергея Сапегина, закон «О нефти и газе» нужно было принять уже давно. Однако, в первую очередь, подобный закон должен способствовать стабилизации условий работы на рынке. Учитывая нынешнюю несогласованность украинского законодательства и действий госструктур в нефтегазовом рынке, периодически приводящую к перманентным топливным кризисам, первостепенной задачей закона должно быть именно обеспечение стабильной работы ТЭК.

В настоящее же время, по словам С.Сапегина, происходит подспудная борьба представителей различных госорганов, не желающих лишаться полномочий регулировать рынок — отсюда и расхождение мнений парламента и Президента. Подтвердили подобное предположение и в Госдепартаменте нефтяной, газовой и нефтеперерабатывающей промышленности Минтопэнерго.

В целом, по мнению большинства опрошенных операторов рынка и отраслевых экспертов, принятие закона позволит упорядочить взаимоотношения в ТЭК и определить основные правовые, экономические и организационные основы ее деятельности. Комментируя рассматриваемый законопроект, член ТЭКовского комитета ВР Иван Дияк отметил, что большинство проблем в сфере нефтегазового комплекса вызвано отсутствием законодательно урегулированных взаимоотношений субъектов предпринимательской деятельности. По мнению И.Дияка, принятие представленного документа даст возможность на законодательном уровне применить экономические механизмы стимулирования разработки и эксплуатации месторождений нефти и газа, которые нуждаются в современных технологиях, а также значительно расширить объем добычи собственных энергоносителей и уменьшить энергозависимость Украины.

Особенно важным моментом, заложенным в законопроект, является положение о возможности допуска к работе на стратегически важном, но давно уже едва сводящим концы с концами украинском нефтегазовом рынке, иностранных компаний.

Быть или не быть?

Крупнейшие мировые компании заинтересованы в инвестициях в Украину. Способствует тому многое, включая меткомбинаты, трубопроводные магистрали, НПЗ, газохранилища, предприятия связи и пр.

О готовности вкладывать средства в предприятия украинской нефтегазовой промышленности заявляли такие крупные компании, как British Petroleum, Royal Dutch Shell, Gas de France, «Газпром».

Все они, по словам информированных источников, неоднократно предлагали украинскому правительству разного рода помощь взамен на часть инфраструктуры нефтегазового рынка. Но до последнего времени предложения потенциальных инвесторов не нашли должного понимания в правительственных кругах Украины...

Принимая во внимание сказанное выше, необходимо отметить, что, по мнению экспертов, искушенных в инвестиционных нюансах и знакомых с реальным отношением иностранного инвестора к возможности работать в Украине, принятие нового закона мало в чем поможет в решении проблемы низкой инвестпривлекательности украинских предприятий. Так, по словам аналитика «Альфа капитал» Валентина Советова, в условиях Украины проблема носит комплексный характер, и принятие закона «О нефти и газе» станет скорее очередной «декларацией о намерениях». Реально же все останется по-старому, хотя в принципе положения, заложенные в основу законопроекта, носят позитивный характер. По словам В.Советова, нынешнее состояние предприятий ТЭК не выдерживает никакой критики и, ввиду отсутствия бюджетных средств, рассчитывать на реконструкцию и развитие инфраструктуры, привлечение иностранного инвестора, было бы весьма желательным.

Латаные-перелатаные километры газопроводов являются большей угрозой энергетической безопасности страны, нежели передача последних в собственность или концессию иностранному инвестору. Подобное решение вопроса позволило бы не только обновить устаревшее и обветшавшее оборудование, но и получить надежного партнера, способного лоббировать как свои, так и украинские интересы на международном уровне. Кроме всего прочего, приход крупных инвестиций в нефтегазовую промышленность Украины с неизбежностью повлечет за собой рост промышленного производства и в других отраслях, как-то металлургия, трубная промышленность, машиностроение и пр.

Запад или Восток

Рассматривая потенциальную возможность прихода на украинский рынок крупного иностранного инвестора, необходимо отметить, что в настоящее время наиболее сильными выглядят позиции российских компаний — в силу чрезмерной энергозависимости Украины и ее практически исключительной привязки к российским источникам энергоресурсов. О изначально более выгодном положении российского капитала свидетельствует и тот факт, что ни при разработке, ни при согласовании проекта закона «О нефти и газе» никто не удосужился хотя бы ознакомить с его содержанием специалистов немногочисленных западных компаний, имеющих свои представительства в Киеве. Кроме всего прочего, именно представители российских компаний пользуются поддержкой высоких государственных лиц как в Киеве, так и в Москве. В качестве примера можно привести историю приватизации украинских нефтеперерабатывающих заводов и системы предприятий нефтепродуктообеспечения — западных инвесторов среди нынешних владельцев приватизированных предприятий не наблюдается.

Подобная ситуация и с предприятиями газовой сферы. Несмотря на то, что до последнего времени данные объекты не выставлялись на продажу, потенциальным собственником, либо держателем крупных пакетов акций является опять же российская компания — ОАО «Газпром». Способствует тому в первую очередь огромная задолженность за «голубое топливо», поставленное ранее. Не является секретом и тот факт, что основной темой прошлогодних августовских украинско-российских переговоров в Москве, был вопрос о передаче российской стороне украинской газотранспортной инфраструктуры в счет погашения набежавшего долга.

Следует отметить, что если иностранные компании получат право работы в Украине, то, вероятнее всего, следует ожидать, что схема газообеспечения будет строиться на основе прямого сотрудничества между украинскими операторами и иностранными собственниками газа, как-то происходит в нефтепереработке, — на примере двух приватизированных украинских НПЗ (Одесского и Лисичанского). В обоих случаях компания-собственник работает практически исключительно со своими же аффилированными структурами — от поставки сырья до организации сбыта. В связи с этим особенно большое влияние на рынок и специфику работы на нем окажут именно иностранные компании, которые, по мнению экспертов, с неизбежностью предпочтут работать со «своими» трейдерами.

О серьезности намерений Москвы свидетельствует и то, что передача украинских газопроводов России якобы заложена в разработанный специалистами Минтопэнерго РФ документ — «Основные концептуальные положения развития нефтегазового комплекса России». Тут следует отметить, что в свете последних попыток России надавить на украинскую сторону посредством целой череды переговоров с польской и словацкой стороной (оказавшихся неудачными) о строительстве трубопровода в обход Украины, приобретение контроля над трубопроводной системой последней действительно выходит в разряд стратегически важных.