Как музыкантам платят, так они и играют, или Админреформа на весах бюджета

22 апреля, 2005, 00:00 Распечатать

Первого июля 2004 года Верховная Рада единогласно приняла закон, регулирующий межбюджетные отношения между районным уровнем и городами районного значения, селами, поселками...

Первого июля 2004 года Верховная Рада единогласно приняла закон, регулирующий межбюджетные отношения между районным уровнем и городами районного значения, селами, поселками.

Фактически документ носит переходный характер и утратит свою силу после проведения реформы административно-территориального устройства. Ведь Кодексом устанавливается, что все бюджеты независимы друг от друга и трансфертная политика определяется исключительно законом. Однако сейчас выполнить эту норму для более чем 11 тыс. бюджетов практически невозможно. Посему и возникает необходимость в услугах промежуточного уровня, коим определен район. К тому же закон регулирует процедурные вопросы, которым в Кодексе, к сожалению, уделено недостаточно внимания.

Главная заслуга Бюджетного кодекса в том, что он на четкой формульной основе определил трансфертную политику отдельно для областных и городских, городов областного значения и районных бюджетов. Что открыло перспективы для увеличения доходной части, стремительно растущей в последние три года, а также для планирования расходов. Удалось снять закономерное противостояние по оси «область — город», особенно острое в отношении областных центров. Однако межбюджетные отношения между районным бюджетом и бюджетами городов районного значения, селами и поселками по-прежнему оставались неурегулированными. Бюджетная война, прежде всего между районным уровнем и районным центром, уже не раз выплескивалась в суды и становилась очагом социальной нестабильности.

Нельзя сказать, что в течение трех лет после принятия Бюджетного кодекса Министерство финансов сидело сложа руки. Так, во исполнение статьи 50 Закона Украины «О Государственном бюджете Украины на 2003 год» областным госадминистрациям поручалось разработать нормы, по которым бы рассчитывались трансферты из районных бюджетов в бюджеты городов районного значения, сел, поселков. Поскольку полностью полагаться на бурную фантазию областных чиновников наивно, на места были отправлены рекомендации относительно расчетов. Более того, по инициативе Ассоциации городов Украины при содействии международных проектов были организованы учебные семинары как в Киеве, так и почти во всех областях Украины. Уже в 2003-м более половины районов выполнили расчеты в соответствии с предложенными нормами.

Требования Закона Украины «О Государственном бюджете Украины на 2004 год» были еще жестче. За основу кабминовского постановления снова были взяты формулы, предложенные Ассоциацией городов Украины: в Минфине резонно посчитали, что отработанные в низовых звеньях самоуправления подходы будут восприняты лучше, нежели жесткий диктат центра.

Автор этих строк проанализировал расчеты трансфертов в более чем 10,5 тыс. бюджетов городов районного значения, сел, поселков (свыше 95% общего количества), что дало любопытную пищу для размышлений.

Но прежде всего следует напомнить, что Бюджетный кодекс, кроме собственных полномочий самоуправления (благоустройство территории, ремонт и содержание местных дорог), закрепил и делегированные, то есть такие, за которые самоуправление отвечает перед государством — как сказано в Кодексе, «в объеме переданных ресурсов». Для городов районного значения, сел, поселков это:

— дошкольное образование;

— первичная медицинская помощь (фельдшерско-акушерские пункты, амбулатории, участковые больницы);

— первичные культурные учреждения — клубы и библиотеки;

— органы самоуправления — сельские, поселковые, городские советы.

Закрепление финансирования этих бюджетных учреждений за городами районного значения, селами и поселками в целом созвучно с основной идеей Кодекса, согласно которой именно эти административно-территориальные единицы отвечают за оказание социальных услуг первичного характера. Хотя справедливости ради отметим, что включение участковых больниц в этот перечень является ошибкой разработчиков Бюджетного кодекса, которую стоило бы исправить.

Какова же нынче ситуация с наличием бюджетных учреждений на уровне ниже района, и как они влияют на бюджетные показатели?

С властными структурами все в порядке — без аппарата сельских советов не бывает. А дальше цифры довольно красноречивы:

— доходы в расчете на душу населения возрастают по мере увеличения размера административно-территориальной единицы более чем в три раза. Так, по группе сел с количеством жителей менее 200 чел. — 15 грн./чел., более 5 тыс. чел. уже 50 грн./чел. Причем такая тенденция наблюдается не только по советам, созданным на базе одного населенного пункта (села, поселка или города), но и по объединенным сельским общинам;

— свыше 93% сел и поселков и более 30% городов районного значения являются дотационными, причем размер дотации почти 78% сельских бюджетов превышает 50% расходов на выполнение делегированных полномочий;

— расходы в расчете на душу населения на содержание органов самоуправления возрастают по мере уменьшения количества населения;

— в 44% сел нет детских садов;

— фельдшерско-акушерские пункты действуют почти повсеместно (93%);

— клубы есть на территории почти всех сельских и поселковых советов (98%), а вот библиотечная сеть в каждом пятом селе передана на финансирование за счет районного бюджета (кстати, вопреки требованиям Бюджетного кодекса);

— в городах районного значения здравоохранение и культура почти везде финансируются из районного бюджета.

Как можно интерпретировать эти цифры?

1. Бизнес, а с ним и доходы местного бюджета, появляется там, где довольно велико количество потребителей и незначительны относительные затраты на «смазку» административного аппарата.

2. Там, где размер дотации превышает поступления от закрепленных за бюджетом доходов, исчезает желание заботиться о наполнении бюджета. И в самом деле, зачем работать с налогоплательщиками, наживая себе врагов, если дотация регулярно и в полном объеме поступает вот уже четвертый год?

3. В административно-территориальных единицах, где нет бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги первичного уровня, реальная нагрузка на административный аппарат значительно меньше по сравнению с советами с полной социальной инфраструктурой.

Очевидно, что отсутствие подобной инфраструктуры не позволяет обеспечить сравнимость деятельности местных властей. Более того, именно наличие детского сада, клуба и ФАПа — минимальное условие жизнеспособности сельского совета. Иначе молодежь уезжает из села, и оно постепенно вымирает. Конечно, здесь не идет речь о пригородных селах, ныне бурно застраиваемых зажиточными горожанами, но и для таких жителей наличие социальной инфраструктуры актуально. Поэтому даже с учетом бюджетного законодательства процесс формирования инфраструктурно однородных административных единиц становится насущной необходимостью. По большому счету, для того чтобы сельская община была дееспособной, должна быть также как минимум начальная школа, а также структуры государственной власти в лице милиционера, казначея и землемера.

Постепенное внедрение формульного метода выявило ряд болевых точек, характерных не только для сельской местности. Например, сейчас все расчеты так или иначе привязаны к бюджетным учреждениям: детским садам, амбулаториям, клубам, ФАПам. Однако провозглашенная ориентация на программно-целевой метод формирования бюджета требует изменения как бюджетной классификации, так и самих подходов к эффективному расходованию средств. Скажем, главными критериями качества дошкольного образования является подготовка воспитанников к школе, уход за ними, пока родители работают. Тогда нужно ли этим заниматься в отдельном помещении, содержащемся за счет бюджета, или же это могут быть семейные детсады, по примеру ряда сел Западной Украины?

Но как тогда быть с селом, где нет детского сада, и ближайший довольно далеко, чтобы мама водила туда свое чадо? В соответствии с принятым законом, даже при отсутствии детсада сельский бюджет должен получить на дошкольное образование определенную сумму средств. Как их использовать — направить на другие цели или раздать матерям? В первом случае «жаба» задавит районный отдел образования, во втором — у многочисленных проверяющих органов могут возникнуть сомнения в законности бюджетных расходов. Ведь это не пособие родителям по уходу за ребенком, тут нужно достичь и определенных педагогических результатов. В качестве компромисса некоторым сельсоветам было предложено взять на работу педагога для работы с детьми по месту их проживания...

Да и в медицине не все просто. За что нужно платить из бюджета — за лечение или, наоборот, за низкий уровень заболеваемости? Тут существует определенное противоречие между профилактической и лечебной частью системы здравоохранения. Благодаря Бюджетному кодексу, они разведены между разными субъектами: за профилактику и первичную медицину отвечают села и города районного значения, за лечение — район. Порой это вызывает яростное сопротивление со стороны районной медицинской общественности, как, например, в Болградском районе Одесской области, где руководство райздравотдела никак не может смириться с тем, что средства на сельскую медицину распределяются не им, а по формуле.

Ну, а говоря о культуре, оперировать конкретными категориями вообще сложно. Прежде всего, нет нормативных актов, определяющих типовую структуру бюджетных учреждений. Нет четких критериев, что может быть оставлено на районном уровне, а что является прерогативой города и села. Например, вместо того, чтобы обеспечивать методологическую помощь низовому звену библиотечной системы, во многих районах было принято решение о централизации управления, что по сути означает уничтожение сельских библиотек. Ведь нетрудно догадаться, что в первую очередь финансируется из районного бюджета — они или районные учреждения культуры.

И все-таки, несмотря на всю пестроту бюджетной сферы, необходимо ввести непредвзятый формульный расчет, который бы отвечал по крайней мере двум условиям. С одной стороны, дух и буква Бюджетного кодекса требуют, чтобы расчеты велись на потребителя — на ребенка дошкольного возраста (до шести лет) для образования, на жителя — для других сфер. Для этого в Кодексе введено понятие «норматив бюджетной обеспеченности». С другой, чтобы обеспечить управление и селом с 80 жителями, и селом с 2 тыс. населения, аппарат управления должен располагать по крайне мере 3,5 ставки. Бесспорно, нагрузки различны, но Закон «О местном самоуправлении в Украине» гласит: желает община создать совет — государство должно предоставить ей такую возможность.

Часто существование такого совета превращается в социальное обеспечение для нескольких мелких чиновников — и объем полномочий урезан, и проблема кадров почти неразрешима (на зарплату, которую позволяет выплачивать сельский бюджет, квалифицированных работников найти трудно). И вообще, даже простое содержание бюджетных учреждений зачастую требует минимальных расходов, значительно превышающих рассчитанные по нормативам бюджетной обеспеченности.

Было принято компромиссное решение: одна часть формулы учитывает количество потребителей, другая — нормативные штаты, количество детских групп, остальные параметры. Вес каждого фактора определяется решением районного совета. Таким образом, удается сочетать требования непредвзятости при принятии решений и местные реалии.

Новый закон формализует процедуры, практически сложившиеся в последние два года. Уже при расчете бюджетных показателей на 2005-й применялась следующая прописанная в нем схема:

— постановление Кабмина определяет формулу расчета трансфертов;

— районный финансовый орган в течение двух недель рассчитывает по этой формуле трансферты в бюджеты городов, сел, поселков и подает эти расчеты в облгосадминистрацию, одновременно ознакомив с ними руководителей городов, сел, поселков. Реально одновременность означает, что область не примет к рассмотрению расчеты без подтверждения, что сельские, городские и поселковые головы получили эти цифры под расписку;

— в течение 5—10 дней областное финансовое управление проверяет эти расчеты, заодно выслушивая замечания руководителей территориальных общин. И только после получения заключения облгосадминистрации проект районного бюджета выносится на рассмотрение сессии райсовета.

Установлен также порядок расчета и утверждения трансфертов на областном уровне, если вдруг районные депутаты взбунтуются и не захотят утверждать рассчитанные по формуле трансферты. Детализированы особенности расчета по потребителям услуг. Было также предложение, как избежать коллизии между решениями районного и городского советов — довольно частого явления в современной практике. Предлагалось, чтобы Казначейство выполняло решение городского совета, если в течение месяца глава районной администрации не опротестует его в суде и решение последнего не вступит в законную силу. Но такого разгула демократии Минфин уже не потерпел...

Конечно, напряженные отношения между городским и районным руководством наблюдаются далеко не везде, но можно ли полагаться исключительно на отношения между людьми, когда речь идет о государственных делах? Как говорится, дружба дружбой, а компетенции и ответственность должны быть четко разграничены.

Как и в случае с Бюджетным кодексом, закон от 1 июля 2004 года стал результатом компромиссов. Минфин надеялся умерить шквал писем из городов и даже сел с жалобами на отсутствие средств и волюнтаризм районного начальства. Опираясь на закон, отвечать всем жалобщикам просто: вас с расчетами ознакомили, времени, чтобы высказать замечания, было достаточно (целых пять дней!) — какие могут быть претензии к государству?

Областное руководство получило определенные рычаги влияния на города и села, хотя, конечно, не равнозначные существовавшим в отношении городов областного значения до принятия Бюджетного кодекса.

Городам районного значения предоставился удобный случай избавиться от бюджетного диктата со стороны района. Да и район, по крайней мере тамошние финансисты, должен быть доволен: уже надоело оправдываться за задолженность по социальным выплатам, постоянно возникающую в селах. А теперь — все вопросы к низовым звеньям, к разработчикам формулы или к государству, выделившему недостаточно средств для формульного перераспределения.

В итоге, уже в 2004 году давление со стороны района на города районного значения существенно ослабло. Если еще стабилизируется и налоговое законодательство в части местных бюджетов, системность которого серьезно пострадала от социальной льготы и налогового кредита по налогу на доходы физических лиц, то в перспективе райфинотдел превратится всего лишь в калькулятор при расчете трансфертов. Да и само Министерство финансов сможет не только спуститься до городов областного значения, но и заняться расчетом трансфертов во все административно-территориальные единицы, которые будут признаны таковыми после проведения реформы административно-территориального устройства. По крайней мере, подобную возможность закон предусматривает...

Но поскольку расчеты трансфертов пока осуществляются на уровне района, возникла необходимость минимизировать у его руководства соблазн перекачивать средства из села в пользу районного бюджета. Для этого определено, какой минимальный объем средств должен быть передан в бюджеты сел, поселков, городов районного значения. На 2005 год эти объемы рассчитывались по следующим нормативам:

— на содержание органов самоуправления — 76% от норматива расходов для района;

— на клубы — 35% от норматива расходов на культуру для района;

— на библиотеки — 15% от норматива расходов на культуру для района;

— на первичную медицинскую помощь — 23% от норматива расходов на здравоохранение для района;

— на дошкольное образование — 100% расчетных расходов для района, поскольку в соответствии с Бюджетным кодексом районный уровень отвечает за среднее образование, а не за дошкольное.

А сейчас внимание. Впервые Минфин вынужден был обнародовать и сами показатели нормативов бюджетной обеспеченности. Дело не в секретности, хотя предыдущее руководство министерства было склонно к режиму максимальной закрытости. Дело в том, что эти нормативы довольно скромные, поэтому особо афишировать их никто не хочет. Так, на 2005 год норматив расходов для сводного бюджета района на органы самоуправления составляет около 20 грн. на человека. Столько же — на культуру, 122 грн. — на здравоохранение. Впрочем, на дошкольное образование — 1839 грн. Но это на ребенка дошкольного возраста. Если же умножить на коэффициент посещаемости садиков (0,415 — для городов районного значения и 0,115 — для сел), то показатель окажется довольно слабеньким.

Определенные успехи в установлении диалога с Министерством финансов усыпили бдительность общественных организаций, занимающихся проблемами самоуправления. И тут неожиданно возникла опасность того, что система сбалансированных полномочий и ресурсов, которую заботливо развивали на протяжении последних трех лет, будет уничтожена. Верховная Рада в октябре 2004-го практически без обсуждения, походя приняла Закон «О внесении изменений в главу 14 Бюджетного кодекса Украины», разрушительность которого для бюджетной системы и организации местного самоуправления трудно переоценить.

Этим законом из бюджетов городов, сел, поселков на районный бюджет передаются расходы на финансирование культуры и первичного здравоохранения. Причем аргументировалось решение тем, что уровень содержания учреждений культуры и здравоохранения в сельской местности просто-таки неудовлетворительный.

К сожалению, никто не принял во внимание, что это по сути возвращение к пройденному. Ведь до принятия закона, о котором шла речь в начале статьи, решение об объемах финансирования бюджетных учреждений практически полностью зависело от все того же районного уровня. И финансировались они, как правило, по остаточному принципу — после определения расходов районных больниц или районных дворцов культуры. Передача же на этот уровень права полностью управлять здравоохранением и культурой на селе означает полную ликвидацию низового здравоохранения и культуры: сельсоветы не смогут даже формально влиять на их деятельность и финансирование. А районному руководству своя рубашка ближе к телу.

Если попытаться взглянуть шире, то существование доброй половины сельских советов теряет смысл: они будут финансировать лишь содержание аппарата. Опять-таки закладывается конфликт между вопросом собственности (села, поселки) и финансирования (район).

Впрочем, президент Кучма использовал в отношении этого закона право вето. Однако его замечания касались лишь финансирования учреждений культуры, и была надежда, что законодатели с преодолением вето спешить не станут.

Но, как это нередко случается после политических потрясений, сейчас Верховная Рада не очень-то вникает в то, что голосует. Что же касается упомянутого законопроекта №2353, не помогли мольбы заместителя председателя бюджетного комитета Людмилы Супрун отложить преодоление вето: все решило органическое неприятие позиции бывшего президента. Единое, чего удалось достичь, — отложить введение закона в действие до 2006 года. Быть может, за оставшееся время преимущества формального подхода к бюджетам городов, сел и поселков станут для законодателей более очевидными и желающих ломать стройную систему бюджетного законодательства поубавится.

Хотелось бы, чтобы новая политическая элита обратила наконец внимание на системность предлагаемых решений. Тем более что новоизбранный премьер считается «матерью» Бюджетного кодекса.

Оставайтесь в курсе последних событий! Подписывайтесь на наш канал в Telegram
Заметили ошибку?
Пожалуйста, выделите ее мышкой и нажмите Ctrl+Enter
Добавить комментарий
Осталось символов: 2000
Авторизуйтесь, чтобы иметь возможность комментировать материалы
Всего комментариев: 0
Выпуск №18-19, 19 мая-25 мая Архив номеров | Содержание номера < >
Вам также будет интересно