«ДЬЯВОЛ КРОЕТСЯ В ДЕТАЛЯХ»

Украина—ВТО: проблемы, риски, перспективы

С момента подачи Украиной в 1993 году официального представления (заявки) о присоединении к Генеральному соглашению по тарифам и торговле (ГАТТ) прошло почти десять лет. За этот период участниками ГАТТ в 1995-м создана Всемирная торговая организация (ВТО), дан старт новому раунду многосторонних торговых переговоров. Украиной проведено восемь заседаний специальной рабочей группы, рассматривающей возможность ее вступления в ВТО, и серия двусторонних переговоров со странами — участницами рабочей группы, предмет которых — степень открытости украинского рынка для доступа иностранных товаров и услуг.

Вступление Украины в ВТО — одна из приоритетных задач внешней политики, решение которой зависит от гораздо большего круга участников, чем это может показаться на первый взгляд.

Возможно, только сейчас, после подписания шести протоколов об окончании двусторонних переговоров по доступу на рынок товаров и услуг, исполнительная власть, формирующая позицию Украины на переговорах, товаропроизводители, отстаивающие внутренний рынок, и (хотя в гораздо меньшей степени) потребители начинают осознавать те обязательные перемены, которые произойдут в Украине в результате вступления в ВТО. Предстоящее 25 июня в Женеве 9-е заседание рабочей группы по рассмотрению заявки Украины о вступлении в ВТО еще раз выносит на повестку дня кому-то приевшиеся, а для кого-то совершенно новые вопросы: зачем вступать, почему до сих пор этого не сделали, чего от нас хотят, что делает правительство, чтобы защитить и сбалансировать национальный рынок?

Затяжной «прыжок»
в ВТО

Продолжительность переговорного процесса заложена в самой процедуре вступления в ВТО, а точнее, в отсутствии четких критериев завершения наиболее проблемной составляющей этого процесса — двусторонних переговоров о доступе к рынку товаров и услуг. Такие переговоры, в соответствии с Соглашением о создании ВТО, должны быть завершены с каждой из стран — членов рабочей группы по рассмотрению заявки Украины.

Справка

Украине необходимо согласовать с каждой страной — членом рабочей группы по рассмотрению заявки Украины о вступлении в ВТО графики снижения ставок таможенной пошлины на товары, являющиеся предметом тарифных запросов (в состав рабочей группы входят более 40 стран—членов ВТО). Практически все тарифные запросы находятся ниже уровней действующих тарифных ставок.

Чтобы понять и оценить основные мотивы, которыми руководствуются страны — члены рабочей группы, предъявляющие Украине запросы о тарифных уступках и о либерализации доступа к рынку услуг, следует вспомнить, что выгоды международной торговли теоретически основываются на экономическом принципе «сравнительного преимущества». Согласно этому принципу страна заинтересована в экспорте товаров, производство которых для нее наиболее эффективно, и в импорте товаров, производство которых менее или совсем не эффективно.

Теория межгосударственных экономических связей в действительности усложнена комплексом экономических факторов, регулирующих развитие торгово-экономических отношений мирового рынка. Например, одним из основных факторов в настоящее время становится период достижения преимущества экономии за счет масштаба производства — быстроразвивающиеся экономики, конечно же, заинтересованы в расширенном воспроизводстве и претендуют на определенные секторы мирового рынка. В то же время и страны с нешироким спектром производственной номенклатуры (как правило, с агропромышленной ориентацией) заинтересованы в расширенном воспроизводстве, что создает возможность направлять средства на реформы в экономике.

Таким образом, обе группы стран стремятся реализовать достигнутую (или вынужденно поддерживаемую) за счет масштаба производства экономию на рынках других стран путем устранения тарифных и нетарифных барьеров (таможенных пошлин и количественных ограничений на ввоз товаров) на пути экспорта созданной на их территории добавочной стоимости. Иначе говоря, болгарские томаты, итальянская обувь, корейская электроника, турецкие стройматериалы и т.д. традиционно или в результате успешно проведенных реформ, производящиеся у себя на родине с наименьшими затратами, претендуют на долю украинского рынка. Это просто и понятно, однако решение в пользу или против таких претензий не однозначно: или выделяй ресурсы на производство аналогичных отечественных товаров (за счет других сегментов экономики), или способствуй торговле завоевавшими известность товарами, увеличивая поступления от обязательных налогов. Или то и другое в каких-то (задача для правительства) пропорциях.

С другой стороны, нивелирование уровня тарифной защиты стран — членов ВТО — гарантия того, что вступившая страна не получит торговых преимуществ, защищая свой рынок от конкурирующих импортных товаров.

Комплекс перечисленных факторов влияет на остроту и продолжительность двусторонних переговоров по доступу на рынок товаров и услуг Украины. Причем, как правило, страны, обладающие узкоспециализированной номенклатурой экспорта, стремятся добиться максимальных тарифных уступок.

Украине, имеющей широкую номенклатуру производства (в частности, товаров перерабатывающей промышленности), в процессе переговоров приходится отстаивать интересы своих товаропроизводителей (кстати, не только на внутреннем рынке, но — после вступления в ВТО — и на рынках других стран), а в некоторых случаях (по ряду наиболее «чувствительных» товаров) — право на экономическую независимость.

Отмечу: за весь период переговоров делегация Украины не согласовала и не внесла в протокол об окончании двусторонних переговоров ни одной (!) тарифной уступки без обоснованного заключения заинтересованного министерства или предприятия (да и полномочий таких у нее нет). Облекая смысл переговорного процесса в девиз, можно выразить его как «членство, но не любой ценой». По крайней мере, именно такую задачу для делегации Украины определяют указы Президента Украины (от 05.09.2001 №757 и от 05.02.2002 № 104/2002) о дополнительных мерах, направленных на вступление Украины в ВТО.

Кроме того, переговоры усложняются такими факторами, как, например, осознание партнерами по переговорам конечности мирового рынка товаров и услуг — Украина и Россия остаются наиболее емкими и перспективными его секторами, и снижение уровня тарифной защиты позволит создать хорошие стартовые условия для развития торговли с Украиной.

Трудность и продолжительность переговорного процесса объясняются как экономическими, так и геополитическими факторами, переплетением интересов стран — членов ВТО в стремлении отвоевать для своих товаров льготные стартовые условия увеличения экспорта в Украину.

Основные требования стран—членов рабочей группы сводятся к четкой систематизации национального законодательства, регулирующего торговые отношения, к прозрачности процедур доступа к рынку, упрощению и автоматизации механизма контроля качества импортируемых товаров.

Межведомственная комиссия по вопросам вступления Украины в ВТО сталкивается со значительными трудностями в ходе проведения анализа соответствия национального законодательства требованиям и нормам соглашений ВТО (обязательное условие для любой страны-претендента). Проблемы связаны как с законотворческой работой (проведением сравнительного анализа положений проектов законодательных актов и соглашений ВТО в соответствующих сферах торгово-экономических отношений), так и с принятием Верховной Радой Украины подготовленных законопроектов: согласованная позиция при столкновении абсолютно противоположных интересов дается немалой ценой.

Результаты двусторонних переговоров имеют и четко выраженный социальный аспект — доступ на рынок конкурентоспособной продукции и, что особенно актуально для Украины, высококачественных услуг расширяет выбор, создает условия для постоянного снижения цен, уменьшает риск монопольного контроля секторов рынка и за счет расширения товарообмена и потребления услуг увеличивает налоговые поступления.

Прогнозировать какие-либо сроки окончания переговоров и вступления Украины в ВТО не имеет смысла уже потому, что переговорный процесс не может быть выражен в четко определенных составляющих. А его успех полностью зависит от понимания и принятия позиции Украины каждой из стран — членов рабочей группы, включающей таких торговых «игроков», как США, ЕС, Япония, Канада, Австралия, Швейцария, Бразилия и др. С учетом темпов подписания двусторонних протоколов об окончании переговоров, достигнутых на сегодняшний день, можно предположить, что на их полное завершение потребуется еще несколько лет. Хотя совершенно очевидно, что окончание переговоров с ЕС повлечет за собой подписание протоколов со странами Центрально-Европейской Инициативы.

Форсирование же переговоров возможно только за счет неоправданных тарифных уступок.

Защита по правилам

Словосочетание «защита интересов украинских товаропроизводителей» в процессе переговоров о вступлении Украины в ВТО магически возникает при любой попытке согласования, на уровне министерств и ведомств, тарифных уступок (постепенного уменьшения ставок таможенной пошлины), запросы на которые постоянно являются главной темой двусторонних переговоров.

Сам термин «защита украинского товаропроизводителя» провоцирует массу вопросов: кто защищает, от кого, от чего и, наконец, каким образом? Функции исполнительной власти (по крайней мере, в процессе реформирования экономики) направлены на создание четких, равных правил игры для всех участников рынка. Можно увеличить ввозную пошлину на товары до уровня, при котором их импорт в Украину станет нерентабельным, а также перекрыть доступ иностранных услуг. Но вследствие такого шага произойдет монополизация определенных сегментов рынка, что повлечет применение протекционистских мер. Необходимо также учесть и такой экономический постулат (аксиому), подтвержденный опытом Украины: при ставке таможенной пошлины выше 15% весь импорт уходит в «тень» — каждый потребитель в Украине сталкивался с его проявлениями в повседневной жизни.

Разумеется, пример с увеличением таможенного тарифа — упрощенная иллюстрация торговых взаимоотношений, не отражающая всей сложности действующих в Украине экономических факторов. Рассматривая последствия вступления в ВТО, надо прогнозировать снижение (возможно, полное прекращение) производства отдельных видов товаров.

Но увеличение импорта — это комплексный фактор, влияющий на создание и развитие отраслей экономики. Так, присоединение к «Соглашению об информационных технологиях» при вступлении в ВТО позволит Украине создать новые условия для развития сетей обмена информацией, современных технологий связи и всех смежных секторов услуг, использующих информационные технологии.

Особенно разительные изменения, как свидетельствует опыт стран — членов ВТО, могут произойти на рынке потребительских услуг. Например, в сфере телекоммуникационных услуг резкое сокращение цен на телефонные переговоры произошло в 1997 году, после переговоров о доступе к рынку основных видов телекоммуникационных услуг. За 13 лет, с 1983-го по 1996 год, стоимость телефонных переговоров в Японии и Великобритании снизилась на 55,7 и 60,3 % соответственно, но за один только 1996 год — еще на 67,3 и 86,8%!

Исследования политики дерегуляции в сфере банковских услуг США (либерализация процедуры открытия филиалов) показали, что в тех штатах, где ограничения были значительно сокращены, улучшилось качество услуг и увеличился объем операций. Политика либерализации этой сферы услуг стимулировала рост ВВП на 0,3 — 0,9 % в течение 10 лет после проведения реформ.

По оценкам экспертов, реформы в сфере образования в Новой Зеландии привели к увеличению валового дохода в этом секторе до 545 млн. долл., что составляет 0,5% ВВП. Для сравнения: доля рыбоперерабатывающей промышленности в ВВП Новой Зеландии — 0,9%. Примеры можно продолжить…

Возвращаясь к «защите», отмечу, что взаимосвязь между повышением таможенной пошлины и наращиванием внутреннего производства практикой не подтверждается. В Украине в этом смысле показательно текстильное производство: в соответствии с соглашением между Украиной и ЕС ставки таможенной пошлины в 2000 году были уменьшены по сравнению с предыдущим годом почти в два раза, а в 2001 году по ряду товарных групп приведены к уровню действующих в ЕС. Статистика товарооборота не зафиксировала существенного увеличения импорта ни по одной группе товаров, а увеличение экспорта украинской продукции в страны ЕС превысило 20%.

С другой стороны, для комплексной оценки уровня тарифной защиты внутреннего рынка Украины необходимо найти базовое сравнение, согласованные, всесторонне проработанные тарифные ставки, оптимальные для внешнеторгового товарооборота (и здесь появляются проблемы, поскольку соглашения о зоне свободной торговли предусматривают нулевые тарифные ставки). Если за такую базу принять Концепцию трансформации таможенного тарифа Украины (первое официальное тарифное предложение Украины на двусторонних переговорах по тарифным уступкам в рамках процедуры вступления в ВТО), то 80% согласованных ставок таможенной пошлины отвечают предельному уровню, определенному названной концепцией, а доля ставок, требующих дальнейшего согласования (поскольку предварительные заключения министерств и ведомств Украины не отвечают запросам стран — членов рабочей группы) и одновременно находящихся ниже предельных уровней, заявленных в концепции, составляет менее 10%. Это в основном товары агропромышленного сектора, в отношении которых в Украине пока действуют специфические ставки таможенной пошлины (а также подакцизные товары).

Таким образом, межведомственная комиссия по вопросам вступления Украины в ВТО, разрабатывающая по поручению правительства согласованные тарифные предложения для делегации Украины на двусторонних переговорах, постепенно и настойчиво реализует позицию заинтересованных министерств и ведомств, а достигнутая степень защищенности наиболее «чувствительных» секторов внутреннего рынка вполне достаточна для завершения внутриотраслевой реструктуризации производства.

Несколько слов о дилемме «защита производителя — защита потребителя». В условиях протекционизма отдельных отраслей экономики большинство потребителей будут поставлены перед «выбором»: не хочешь — не плати. Из этого не следует примитивный вывод о необходимости полного устранения ввозного тарифа на всю продукцию. «Дьявол кроется в деталях» — тонко используя инструменты таможенного регулирования, следует добиваться максимизации экономически выверенного критерия — объема продаж на потребительском рынке товаров и услуг, который почти линейно зависит от уровня цен. Потребитель (и налоговые поступления) сам подскажет приемлемый уровень тарифной защиты и доступа на национальный рынок потребительских услуг.

За спрос
деньги берут?..

В ходе многосторонних переговоров основной проблемой завершения процедуры вступления Украины в ВТО является необходимость предоставления рабочей группе четких и обоснованных доказательств гармонизации законодательства, касающегося торговли, с нормами и правилами соглашений ВТО. Эта сфера законодательства включает: налоговый режим; режим тарифного и нетарифного регулирования импорта; порядок осуществления таможенных процедур; приватизацию и реформирование правоотношений в сельском хозяйстве; систему сертификации и стандартизации; торговые аспекты прав интеллектуальной собственности; соответствие требованиям ВТО двусторонних и многосторонних торгово-экономических договоров Украины; законодательство в секторе госзакупок.

Названные требования ВТО, предъявляемые ко всем вступающим странам, конкретизированы и дополнены для Украины вопросами, заданными на восьмом заседании рабочей группы. В полном соответствии с этими требованиями межведомственной комиссией по вопросам вступления Украины в ВТО к 9-му заседанию рабочей группы предоставлен обновленный пакет документов, включающий:

график принятия законодательных и нормативных актов в соответствии с требованиями и нормами ВТО;

новый проект обязательств по доступу на рынок услуг;

информацию о законодательной основе расчета объема совокупной внутренней поддержки сельхозпроизводства;

детальный план реализации механизмов выполнения требований ВТО в основных аспектах законодательства, регулирующих доступ к рынку товаров и услуг (таможенные платежи, таможенная оценка, лицензирование импорта, технические барьеры, санитарные и фитосанитарные меры и торговые аспекты прав интеллектуальной собственности).

Пакет материалов включает также специализированные документы, подготовленные в форматах, принятых секретариатом ВТО. Например, в очередной раз представлен специализированный детальный документ, содержащий сравнительный анализ законодательства Украины и Соглашения о торговых аспектах прав интеллектуальной собственности.

Наиболее проблемными вопросами на предстоящем заседании, вероятно, будут:

обеспечение недискриминационного режима доступа на украинский рынок товаров (к радости отечественных потребителей);

субсидии в промышленность и сельское хозяйство (головная боль Минагрополитики);

упрощение механизма санитарного, фитосанитарного и ветеринарного контроля (мясным прилавкам на рынках придется потесниться);

реализация механизмов защиты прав интеллектуальной собственности (реверанс в сторону державы, диктующей правила игры видео- и аудиоторговли).

Из обсуждаемых на двусторонних переговорах проблем можно выделить наиболее болезненную для Украины — согласование объемов тарифной квоты на ввоз тростникового сахара-сырца. Заявленная квота, тем не менее, не превышает среднестатистических объемов импорта и рассчитана на заводы, специализирующиеся на переработке именно этого сырья.

Как видно из этого краткого, упрощенного обзора, «домашнее задание» задано серьезное.

О рисках
и перспективах

Прогнозируя результаты переговорного процесса о вступлении в ВТО, следует учесть, что двусторонние протоколы об окончании переговоров по доступу на рынок товаров и услуг Украины будут консолидированы в общие обязательства по трансформации таможенного тарифа, ставки которого (после ратификации Верховной Радой Протокола о вступлении в ВТО) станут законом Украины. Ввозной тариф распространится на все страны, на всех субъектов внешнеэкономической деятельности, поэтому каких-либо «двусторонних рисков» (в двусторонней торговле со страной—членом ВТО) не должно быть.

Сама по себе процедура гармонизации национального законодательства с системой многосторонних соглашений ВТО не увеличивает риски осуществления внешнеэкономической деятельности, наоборот — уменьшает их. В силу того, что применение, например, защитных мер против экспортеров страны—члена ВТО будет четко регламентированной процедурой, а экспортеры смогут аргументированно защищаться.

В настоящее время против Украины ведется около 100 антидемпинговых расследований по более чем 20 товарным группам (в основном металлопрокат и продукция химической промышленности) в 13 странах. Под угрозой применения антидемпинговых ограничительных мер со стороны стран—членов ВТО поставки товаров из Украины на сумму свыше 3 млрд. долл. Экспорт исключительно важной для Украины продукции (металлопроката, ферросплавов, продуктов неорганической химии) находится под постоянной угрозой сокращения. Вступление Украины в ВТО будет способствовать постепенному устранению этой угрозы, что создаст условия для увеличения экспорта этих товаров.

В то же время и у национальных производителей со вступлением в ВТО появится возможность применения защитных мер, предусмотренных системой многосторонних соглашений, из которых можно выделить следующие:

введение временных ограничений импорта с целью выравнивания платежного баланса (если поступления от экспорта резко сократились);

повышение тарифа и количественное ограничение импорта в рамках специальных защитных мер (если увеличение импорта отрицательно повлияло или создает угрозу такого влияния на состояние определенного сектора производства);

ограничение импорта сельхозпродукции в соответствии с Соглашением о сельском хозяйстве и Соглашением о применении санитарных и фитосанитарных мер (введение ограничений требует обоснования, но легко реализуется);

применение защитных мер к импорту в рамках антидемпинговых и компенсационных мер (защита от импорта по ценам, формируемым не на рыночной основе);

другие регламентированные средства защиты внутреннего рынка.

Важность вступления Украины в ВТО и закрепления присутствия украинских товаропроизводителей на наиболее емких рынках мира трудно переоценить, а пример развития национального текстильного производства, других отраслей в развивающихся странах показывает, что риски торговли контролируются более успешно как раз в рамках признанной во всем мире системы многосторонних торговых отношений.