ДОХОДЫ БЮДЖЕТА ИЛИ ЭФФЕКТИВНЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ: ТЕКСТ И ПОДТЕКСТ ПРИВАТИЗАЦИИ

При рассмотрении проекта Государственного бюджета на 2001 год в первом чтении, в особенности при анализе его доходов, в Верховной Раде Украины в воздухе витал и неоднократно ставился с парламентской трибуны вопрос о главной цели приватизации: либо доходы бюджета любой ценой, либо все-таки эффективный собственник, способный наладить менеджмент на предприятии? Какая цель превалирует сегодня в политике Фонда госимущества? А часто и звучала необоснованная критика в адрес ФГИ в том, что поиск эффективного собственника у главного приватизационного ведомства страны якобы отошел на второй план, и приватизаторы ничего другого не видят, кроме выполнения записанной цифры в бюджете.

Это далеко не так. Главную свою задачу в процессе приватизации Фонд госимущества видел, видит и будет усматривать впредь в первую очередь в поиске эффективного собственника, способного не только профессионально управлять бесхозной государственной собственностью, наладить эффективный менеджмент, но и инвестировать собственные денежные средства в развитие производства, его техническое обновление, которое не в состоянии профинансировать государство. Но сегодня, в связи с переходом к истинному, долгожданному, я бы сказал, выстраданному этапу денежной приватизации на повестку дня работы Фонда госимущества ставится и другая не менее важная задача — это пополнение доходной части госбюджета и погашения за счет этого задолженности по заработной плате в бюджетной сфере, финансирование всевозможных социальных программ.

Трудно сказать, какая из этих целей является более важной. Хотя, на мой взгляд, главное — все- таки эффективный менеджмент. Там, где он есть, — техническое обновление производства и рост его объемов, конкурентоспособная, высококачественная продукция и своевременно выплаченная зарплата, вовремя уплаченные налоги и прочее.

Но максимальный эффект от управления может быть достигнут только тогда, когда конкретный собственник заплатит свои конкретные деньги за контрольный или весомый пакет акций, и у него появится дополнительная материальная заинтересованность, дополнительный стимул к эффективному использованию вложенного капитала. А не тогда, когда коммерческая структура бесплатно получит в управление государственный пакет акций на несколько лет. Вполне естественно, что и побудительные мотивы при этом у нее будут совершенно иными: максимум выжать для себя от управления госпакетом и обескровленным вернуть предприятие государству.

Несмотря на то, что Фонд госимущества находится, образно говоря, в жестком бюджетном цейтноте, при проведении приватизации крупных стратегических объектов он пытается совместить решение двух важнейших стратегических задач — поиска эффективного собственника и наполнения бюджета. Хотя есть еще и третий немаловажный аспект проблемы — это инвестиции в производство, которые состоят из двух потоков. Первый — это потенциальные инвестиции, которые будут сделаны в предприятие будущим собственником. Второй — это реальные инвестиции, которые уже сегодня могут прийти на промышленные предприятия. Как известно, в июле 2000 года Президентом Л.Кучмой был подписан Указ «О мерах по привлечению средств, полученных от приватизации государственного имущества, на инновационное инвестирование предприятий, которые имеют стратегическое значение для экономики и безопасности государства».

Идеология этого документа состояла в том, чтобы деньги, получаемые от продажи лакомых кусков государственной собственности, шли не только на обычное проедание через госбюджет или погашение и обслуживание иностранных кредитов. 25% суммы денежных средств, получаемых от приватизации стратегических объектов, перечень которых утверждается Кабинетом министров Украины, предусматривалось направить на инвестирование этих же объектов. То есть не по принципу: с миру по нитке - голому рубашка, когда бы изначально всех под одну гребенку причесали, деньги собрали, а затем концентрированно направили бы их на более узкий круг объектов, а наоборот. Вышеупомянутый указ Президента Украины нацеливает правительство на то, чтобы сразу же, в момент поступления в государственный внебюджетный фонд приватизации средств от приватизации утвержденных Кабмином стратегических объектов, происходило их одномоментное расщепление в следующих пропорциях. 25% суммы - на инвестирование самих объектов, 7% - в соответствии с принятой Верховной Радой трехлетней программой приватизации - на финансирование самой программы, а оставшиеся 68% - в госбюджет.

К сожалению, в последней версии проекта госбюджета на 2001 год, который находится на рассмотрении в Верховной Раде, заложена несколько иная схема распределения финансовых ресурсов, получаемых от приватизации: изначально первые 6 млрд. грн. от приватизации всех без исключения объектов, должны попасть в общий фонд бюджета. И только после этого деньги, имеющие приватизационное происхождение, могут быть направлены в специальный фонд бюджета для последующего инвестирования в производство.

При таком алгоритме распределения приватизационных средств несложно смоделировать наиболее вероятную ситуацию, когда в следующем году ни копейки денег от приватизации не будет направлено на инвестиции. Ведь даже при самом идеальном раскладе деньги от приватизации <Укртелекома DESIGNTIMESP=20247> поступят в госбюджет не раньше, чем 30-31 декабря 2001 года. А без них сумма в 6 млрд. грн. никак не набирается. Значит, и зажечь в следующем году зеленый свет на пути внутреннего реинвестирования приватизационных ресурсов будет практически невозможно.

Таким образом, указ Президента в части инвестирования приватизационных средств в производство в следующем году как бы провисает в воздухе. Хочется надеяться, что до момента голосования проекта госбюджета в окончательной редакции эти противоречия будут сняты.

Сегодня из уст политиков разного ранга, народных депутатов, экономистов часто слышим еще один концептуальный вопрос: разумно ли вообще разрабатывать проект госбюджета-2001, в котором доходная часть более чем на 20% формируется за счет средств от приватизации государственной собственности, и, прежде всего, крупнейших стратегических объектов? Практически такой же вопрос поставил, представляя нового харьковского губернатора, и сам Президент страны Л.Кучма.

Отвечая на него с позиции Фонда госимущества, можно сказать следующее. ФГИ - это профессиональный продавец государственной собственности. Работники Фонда способны обеспечить максимальное поступление в бюджет денежных средств от приватизации при условии, если у высших органов государственной власти хватит политической воли выставить на приватизационный <прилавок designtimesp=20251> наиболее прибыльные, инвестиционно привлекательные стратегические объекты и предоставить возможность специалистам Фонда госимущества, как того требует принятая Верховной Радой программа приватизации, провести по ним открытые тендеры. Только открытая конкуренция как иностранного, так и отечественного капитала на едином приватизационном рынке Украины способна обеспечить наибольшую цену продаваемых государственных пакетов акций, а следовательно, и максимальные поступления денежных средств в бюджет. Что же касается последующего использования этих финансовых ресурсов, то установление приоритетов находится вне компетенции Фонда госимущества. Это вопрос экономической политики, долгосрочной экономической стратегии государства. Поэтому его решение остается за Кабинетом министров и Верховной Радой Украины.

Говоря об эффективном соб- ственнике, которого мы хотим получить через приватизацию, нужно учитывать и тот факт, что на сегодняшний день в стране есть 2549 открытых акционерных обществ с разной долей государства в уставном фонде, в том числе:

- до 5% - 648;

- от 5 до 25% - 468;

- от 25 до 50% - 1012;

- от 50 до 75% - 186;

- от 75 до 100% - 235.

Что касается органов управления государственными корпоративными правами в этих АО, то в настоящее время ими являются:

- органы приватизации - в 1625 случаях;

- местные органы исполнительной власти - 447;

- центральные органы исполнительной власти - 152.

Кроме того, в уставные фонды холдинговых и государственных акционерных компаний переданы 325 государственных пакетов акций.

Как известно, в контексте административной реформы в соответствии с указом Президента было ликвидировано Национальное агентство по управлению государственными корпоративными правами, а сами функции по управлению весной этого года были возвращены Фонду госимущества. Это дало возможность в стенах одного государственного ведомства - Фонда государственного имущества - комплексно, взаимоувязанно, не противопоставляя одну другой, а наоборот, взаимно дополняя их с учетом долгосрочной экономической перспективы, решать две важнейшие государственные задачи: проведение денежной приватизации крупнейших стратегических объектов и повышение эффективности управления корпоративным сектором экономики.

Во исполнение Указа Президента от 29 декабря 1999 года <О неотложных мерах по ускорению приватизации имущества в Украине DESIGNTIMESP=20265> с целью обеспечения эффективного управления корпоративными правами, которые принадлежат государству, Фондом разработана и утверждена вся нормативная база по этому вопросу.

По состоянию на 1 ноября с. г. общими собраниями акционеров приняты решения о начислении дивидендов на государственные корпоративные права в сумме 290,2 млн. грн. при плановом задании на весь год 275 млн. Фактически перечислено в госбюджет 117,2 млн. грн., в том числе в форме дивидендов - 90,2 млн. и в виде налогов на дивиденды - 27 млн. Это почти в три раза больше, чем за весь прошлый год. Кроме того, платежные поручения на 179 млн. грн. дивидендов, в связи с низкой платежеспособностью предприятий топливно-энергетического комплекса, находятся в картотеках обслуживающих их банков.

На заре рыночных реформ, в начале 90-х, архитекторы программы приватизации планировали, что на определенном этапе развития появятся крупные акционеры. Среди таковых они видели прежде всего инвестиционные компании и фонды, банки, трастовые компании, трудовые коллективы, менеджеров, партнеров по бизнесу, иностранных инвесторов и новых субъектов экономической деятельности. Реформаторы рассчитывали, что они станут играть в корпоративном управлении доминирующую роль, организуют и проведут реструктуризацию предприятий, то есть со временем станут эффективными собственниками. Однако, по большому счету, этого не произошло. Трастовые компании, собрав приватизационные сертификаты и сбережения населения, исчезли. Инвестиционные компании и инвестиционные фонды энтузиастов и оптимистов, обменяв свои инвестиционные сертификаты на приватизационные бумаги, вложили их в несколько компаний, которые в условиях экономического кризиса нуждались в дорогостоящей реструктуризации. Лучшее, что оставалось делать таким инвестиционным компаниям и фондам, не имевшим значительных финансовых ресурсов, - это занять выжидательную позицию и надеяться на экономическое возрождение в будущем. За небольшим исключением, украинские банки не имели достаточного финансового и интеллектуального потенциала, чтобы серьезно включиться в реструктуризацию предприятий. Даже владея контрольными пакетами, они продолжали играть роль пассивного портфельного инвестора либо занимались простой перепродажей своих пакетов акций.

Проблема эффективной деятельности государства как акционера, то есть корпоративного участия государства в предпринимательской сфере, в первую очередь, связана с определением тех отраслей производства товаров и услуг, где такое участие необходимо. Критерии же определения таких отраслей должны быть сформулированы не исходя из принципов предпринимательства, а с учетом сущности и институциональных задач именно госсобственности.

Государственная собственность - это необходимый элемент всей системы государственного регулирования, а не исключительно капитал, способный создавать добавленную стоимость. Главной целью существования и функционирования государственной собственности, а, следовательно, и государственного предпринимательства является решение макроэкономических проблем, обеспечение надлежащих условий для воспроизводства всего общественного капитала.

Понятно, что это - критерий более высокого уровня, чем макроэкономические показатели рентабельности отдельных предприятий. Эти критерии требуют оценки функционирования государственной собственности с точки зрения эффективности общественного производства в целом или социально-экономической эффективности в широком смысле. Именно в этом состоит принципиальное различие цели государственной предпринимательской деятельности от частной.

Таким образом, можно утверждать, что для деятельности государства как акционера главным критерием эффективности является оценка того, насколько успешно реализовываются макроэкономические цели, соответствующие фундаментальным основам государственной политики. Возможную низкую эффективность или даже неэффективность функционирования госсобственности, в том числе, корпоративной, необходимо признать допустимой, тем более, если при этом она выполняет <функции встроенного стабилизатора designtimesp=20272> общественного воспроизводства.

Тем не менее, оценивая это противоречие между низкой эффективностью государственной собственности на макроуровне и макроэкономической необходимостью ее функционирования в предпринимательской сфере, констатируя его объективный характер, нельзя не искать, не конструировать новые модели и организационные формы предпринимательской деятельности государства, которые, обеспечивая макроэкономические задачи, способствовали бы и повышению ее эффективности на уровне отдельных предприятий. Но главной все же следует признать задачу эффективного регулирования макроэкономических пропорций и поддержания благоприятных стимулирующих условий для общественного воспроизводства.

Таким образом, учитывая специфическую роль государственной собственности, наиболее приемлемыми направлениями ее функционирования являются именно те, которые проистекают из регулирующих функций государства. В частности:

- заполнение экономических ниш с неблагоприятными условиями производства, в которые частный капитал приходит медленно, но развитие которых необходимо для всей экономики страны;

- санирование отдельных предприятий или даже целых областей экономики, которые оказались временно или хронически убыточными;

- регулирование социальных последствий циклического характера производства путем расширения объема общественных работ с целью преодоления безработицы;

- реализация активной региональной политики, направленной на нивелирование значительных диспропорций в экономическом развитии регионов;

- стимулирование развития наукоемких, прогрессивных отраслей производства, которые требуют значительных первоначальных капиталовложений и не обеспечивают быстрой отдачи капитала;

- создание и обеспечение деятельности предприятий в стратегически важных областях;

- участие в природоохранных мероприятиях, установление экологического баланса.

Правовая база управления государственными корпоративными правами в целом сформирована на законодательном уровне, но для ее завершения необходимо принять закон <Об акционерных обществах DESIGNTIMESP=20284>; создать значительное количество ведомственных нормативных актов, направленных на регулирование отношений, связанных с управлением государственными корпоративными правами на практике.

Дальнейшее развитие организационных и законодательно-нормативных основ управления может происходить в направлении усовершенствования существующих механизмов и повышения дееспособности действующего законодательства. Вместе с тем эффективность управления государственными корпоративными правами зависит как от стратегической линии государства в этом вопросе, в частности, относительно роли и эффективности госсобственности, так и от их конкретного содержания. Только органичное соединение общего и конкретного может дать положительный результат.