ДЕЛЕЖ БЮДЖЕТНОГО «ПИРОГА»: РЕГИОНАЛЬНЫЙ СРЕЗ

Каждый год жизнь дарит нам возможность быть свидетелями принятия главного финансового плана государства — государственного бюджета. Ежегодно в связи с этим ожидают перемен к лучшему учителя, пенсионеры, научные работники, военные, работники культуры и государственные служащие. Правда, мало кто знает, что размер и своевременность выплаты заработной платы, пенсий, стипендий, денежного обеспечения зависят не только от объемов поступлений и направлений расходования государственного бюджета. Не менее важно, какая часть общего государственного бюджетного «пирога» и каким именно образом будет разложена в соответствующие корзины: общую государственную и местные, региональные.

В лабиринтах прошлого

То, что является предметом наиболее пристального внимания общественности и средств массовой информации, — принятие государственного бюджета, — это лишь часть общих государственных средств, так называемого сводного бюджета. Вторая часть — региональные бюджеты. Их свыше 10 тысяч: Автономной Республики Крым, 24 областей, городов Киева и Севастополя, районов, городов, поселков и сел.

Местные бюджеты имеют очень незначительную собственную доходную базу. За девять месяцев 2000 года местные налоги обеспечили всего 2,7% их ресурсов. Решающую роль в формировании средств местных органов власти играют отчисления от общегосударственных налогов и поддержка из государственного бюджета, что составляет соответственно 44,0 и 26,2%. Отсюда становится понятной первопричина чрезвычайной уязвимости местных бюджетов от решений Центра. Вторая причина связана с отсутствием четкой, изначально известной определенности в закреплении общегосударственных налогов и отчислений из центрального бюджета.

Регулярность перечислений Центра, как показывает украинский опыт, тоже подрывает финансовую базу местного самоуправления. От этого страдают прежде всего региональные бюджеты, а следовательно, и соответствующие бюджетные потребители. В то же время на региональном уровне происходит почти полный объем финансирования здравоохранения, три четверти — культуры и физической культуры, более 60% — образования.

>

В действительности же принципы бюджетных отношений еще сложнее и запутаннее. Киев определяет «судьбу» Автономной Республики Крым, областей; от решений последних зависит ситуация в районах и городах областного подчинения. Районы же определяют политику формирования бюджетов городов, сел и поселков. Это — последняя цепочка дележа общего бюджетного «пирога». Пока сигнал дойдет, может и крошек не остаться. Ведь есть соблазн этот сигнал исказить. Хорошее отношение Киева к области вовсе не означает, что запросы низового бюджетного уровня будут удовлетворены так же хорошо или хотя бы примерно на одинаковом, едином уровне. Подтверждение этому мы находим в каждом регионе: отключение от отопления или электроэнергии школ, больниц, учреждений культуры, несвоевременная выплата зарплаты, дороги, с момента независимости не видевшие даже лопаты рабочего-ремонтника.

Существующий принцип формирования бюджетов сверху вниз специалисты называют бюджетной пирамидой с присущей ей полной зависимостью бюджетов низшего уровня от принимаемых наверху решений (Киев — область — район — город, село, поселок). Трудно придумать более неэффективную и расточительную систему бюджетных отношений. Она, по сути, единственная среди прочих сфер общественных отношений сохраняет свое целомудрие с советских времен и практически не претерпела никакого серьезного реформирования. А за всем этим стоят судьбы миллионов наших соотечественников, зачастую судьбы непростые.

Поколение граждан, ставших зрелыми за годы независимости Украины, пожалуй, и не знает известного ключевого принципа командно-административной системы — планирования от достигнутого. Дав в этом году прирост производства в 10%, должен быть готов к тому, что в следующем году тебе запишут 12%. Сэкономил 3% — в дальнейшем должен экономить больше. Мало кого волновало то обстоятельство, что экономить уже нечего, дальше затягивать пояса некуда — остался один позвоночник. А на этом построена вся система материальных стимулов.

Незнание принципа «от достигнутого» сыграло злую шутку со многими молодыми горячими головами, ставшими в непростой период радикальных общественных изменений мэрами городов, председателями сельских или поселковых советов. Волны их энергии и энтузиазма очень быстро разбились о скалы существующих реалий межбюджетных отношений.

Пришла кому-то в голову хорошая идея поискать в «закромах» городского хозяйства дополнительные возможности пополнения бюджета для решения социальных вопросов развития инфраструктуры — в следующем году проклинает тот час, когда эта мысль родилась. Поскольку инициатива наказуема: на соответствующую сумму в следующем году получишь меньше отчислений от общих полученных налогов и сборов. К аналогичным последствиям ведут и меры по экономии средств. Результат тот же: сэкономленное отнимут через соответствующие нормативы. Не напоминает ли это финал анекдота о негре, который лежит под бананом и ждет, когда плод упадет с дерева: «Зачем его срывать? Все равно он упадет на землю». Вон соседи и не особо напрягаются, и в экономию не играют, а имеют такую же, а то и большую поддержку из бюджета высшего уровня. Так для чего же лезть на дерево и рвать бананы?

В такой ситуации выгоднее иметь большие затраты, поскольку получаешь шанс выбить сверху лучшие условия. А еще лучше, как это ни странно, иметь долги. Побудут учителя без зарплаты, не выдержат у них нервы, и учебу прекратят. А там пресса, телевидение, комиссии из Киева. Не выдержат уже нервы Центра — и что-то все-таки подкинут. Да и в следующем году не забудут, нужно же гасить вспышки социальных конфликтов.

Существующая система межбюджетных отношений считается прекрасным способом перекладывания ответственности с мест на Центр, и, к сожалению, не без оснований. Ведь именно Центр задает такие правила игры, когда от собственных усилий руководителей органов местного самоуправления может ничего и не зависеть. В этих условиях лучше думать не о том, как самому выкрутиться, а как найти нужную дверь и способ ее открыть. Дверь, за которой делят общий бюджетный «пирог».

Существующая система будет неминуемо провоцировать постоянные межрегиональные конфликты. На Востоке Украины говорят, что их деньги проедает Запад, галичане будут реагировать на эту ситуацию с точностью до наоборот. И в самом деле, различия в бюджетном обеспечении городов существует, причем довольно значительные. Но они имеют не географическую природу, а довольно часто являются продуктом политического лоббирования интересов, объясняются отношениями руководителей различных уровней, заложниками которых становятся интересы простых граждан.

В таких условиях невозможно планировать развитие городов, осуществлять любые более-менее серьезные программы. Город, скажем, хочет построить новый водопровод, на это нужно три года. В этом году есть определенные возможности бюджета. Но будут ли они в следующем — даже Богу неизвестно: все зависит от воли Его Величества Центра.

Полная зависимость бюджетов низшего уровня от решений сверху приводит к тому, что паны между собой дерутся, а внизу головы трещат. Существующая система межбюджетных отношений иногда заставляет работать в режиме констатации свершившегося факта. Несвоевременное утверждение бюджетов высшего уровня делает невозможным формирование бюджетов местных органов власти. В 1997 году, в связи со значительным опозданием принятия Государственного бюджета, местные бюджеты пришлось утверждать по фактическому использованию средств в середине бюджетного года. Депутатам пришлось лишь констатировать тот непреложный факт, что средства в значительной мере уже израсходованы.

Бюджетная пирамида не позволяет проводить единую политику приоритетов затрат. Нередко мы становимся свидетелями того, что пока процесс раздела доходов дойдет до самого низа, там уже не хватает на самое необходимое. В то же время на других уровнях могут финансироваться далеко не самые приоритетные программы.

В поисках новой модели

До последнего времени центр дискуссий по проблеме межбюджетных отношений смещался главным образом в плоскость соотношения государственного и региональных бюджетов. По итогам трех кварталов 2000 года оно составляет по доходам соответственно 63,2 и 36,8%. Действительно, это важный момент: государство должно постепенно передавать все большую часть ресурсов на низовой уровень — но, на мой взгляд, далеко не главный. В большей мере это технический вопрос, который решающим образом зависит от полномочий (ответственности) бюджетов различных уровней. Речь идет о том, кто кого (какие бюджетные сферы) должен финансировать. Четкости и логики тут пока что не наблюдается. Так, финансирование здравоохранения осуществляется бюджетами всех уровней. Попробуй тогда найти крайнего! А он определенно должен быть. Но ведь без этого невозможно подойти к решению других проблем межбюджетных отношений.

На ситуации с местными бюджетами серьезно сказывается нерегулярность поступлений из Центра. А в первоначальной версии проекта бюджета на 2001 год такие перечисления составляют 30,9% доходов местных бюджетов. Что касается областных бюджетов, то начиная с 2000 года решение найдено: действуют нормативы ежедневного зачисления части доходов Центра в область. Но дальше, до самого низа, эта система не развита. Тут и по сей день продолжает господствовать ручной режим, а следовательно, и возможность субъективного подхода.

В первоначальном варианте проекта Государственного бюджета на 2001 год, который так и не попал в Верховную Раду, предусматривался полномасштабный перевод на прямые отношения (на нормативной базе, аналогично отношениям с областными бюджетами) бюджета Центра и бюджетов городов и районов. Речь идет о модели, действующей сегодня в Киеве и Севастополе, которые напрямую строят свои отношения с Центром. Политически новая, эта схема не была подготовлена, а потому и не нашла необходимой поддержки. Кроме того, проблема сложна в политическом, экономическом, социальном и техническом плане, да и существует она очень давно. Однако принятие довольно радикального решения требует взвешенности и осмотрительности. Следует отработать новую модель, с тем чтобы со временем перенести ее на всю Украину.

Версия бюджета, принятая Верховной Радой Украины в первом чтении, предусматривает экспериментальный переход на новую двухуровневую систему межбюджетных отношений. Согласно этой модели, Киев должен строить прямые отношения с бюджетами 168 городов (речь идет об областных центрах и городах областного подчинения) с применением ежедневного норматива формирования их доходов. Это чрезвычайно важный шаг в сфере реформирования межбюджетных отношений, в наполнении местного самоуправления реальным содержанием, обеспечении его финансовой базы. Это шаг, который соответствует запросам наших граждан. Ведь в конечном итоге они живут в конкретном городе. И условия жизни (тепло, водо-, газообеспечение, дороги, чистота города, транспортное сообщение) зависят не от государственного или областного, а от городского бюджета.

Новая модель разрывает пуповину, связывающую нас со старым и недобрым прошлым. Появляются стимулы к поиску дополнительных возможностей наполнения местных бюджетов, к экономии ресурсов, реализации тех или иных социальных программ города. Исчезает пресловутый режим ручного управления. Правда, все это становится возможным при условии закрепления нормативов формирования бюджетов на постоянной, стабильной основе. Ежегодное индивидуальное установление нормативов разрушает новую систему, возвращает нас, хоть и в модифицированном виде, к зависимости низов от Центра.

В условиях действия стабильных нормативов развязываются руки для автономного принятия бюджетов соответствующих городов, не дожидаясь принятия Государственного бюджета. Важно одновременное разграничение сфер ответственности, определение тех бюджетных секторов, финансирование которых ведется соответственно из государственного бюджета и из бюджетов городов.

Новая модель межбюджетных отношений неоднозначно воспринимается во фракциях Верховной Рады Украины. Хочется, однако, надеяться, что здоровый прагматизм возобладает в поиске разумного компромисса. Новая, пусть еще экспериментальная модель соответствует не только здравому смыслу и потребностям жизни, но и запросам простых граждан, дает возможность подвести финансовую базу местного самоуправления. Украина имеет шанс и должна сделать важный шаг к тому, чтобы четко, на нормативной базе определить: какую именно часть единого общего государственного бюджетного «пирога» следует класть в те или иные бюджетные корзины. И есть из них должны четко определенные бюджетные потребители.