БЮДЖЕТ-99: НИКТО НЕ ГОТОВ К ОСОЗНАНИЮ РЕАЛЬНОСТИ

20 ноября, 1998, 00:00 Распечатать

Бюджет как призма осознания реальности На прошлой неделе в соседней России правительство Примакова, закрывшись на целый рабочий день в зале заседаний с депутатами Госдумы, обсуждало бюджет страны на 1999 год...

Бюджет

как призма осознания реальности

На прошлой неделе в соседней России правительство Примакова, закрывшись на целый рабочий день в зале заседаний с депутатами Госдумы, обсуждало бюджет страны на 1999 год. В результате состоявшегося диалога, по словам его участников (заседание было закрытым для прессы), две ветви власти достигли общего видения проблемы бюджета-99. Российское общество стало свидетелем беспрецедентного диалога между парламентом и правительством. Суть достигнутой договоренности, в двух словах, заключалась в том, что обе ветви власти сумели принципиально договориться, что бюджет-99 может быть только жестким. Они осознали, что реальность именно такова, и честно поделили политическую ответственность за будущее принятие «лечебного» для страны экономического документа года.

Общеизвестно, что российские экономические проблемы во многом схожи с нашими. В частности, удивительно похожи не наши бюджеты, а принципы бюджетной политики двух стран. И они, и мы в прежние годы не смогли отказаться от пустых законодательных обещаний перед населением и экономикой, не подкрепленных реальными ресурсами.

Мало того, что бюджеты всех прежних лет принимались с уровнями завышенных социальных расходов, которые невозможно было выполнить, но и в течение бюджетного года без детальных макроэкономических расчетов спонтанно пробитым лоббистским решением могли быть повышены зарплаты или пенсии, посреди года одним волевым законодательным решением подброшены деньги в какую-то нуждающуюся отрасль - и бюджет разлезался по швам.

Недостающие деньги одалживались через рынок ОВГЗ или покрытые мраком для общественности внешние займы. Но полученные деньги шли иногда не на то, что было запланировано, а значит, часто урезались расходы на действительно необходимое. Теперь перед нами последствия такой бюджетной политики - возросшие суммы обслуживания государственного долга и продолжающая расти задолженность по социальным выплатам.

И у нас, и в России дела в экономике сегодня обстоят так, что бюджет не может нести в себе потенциал экономического роста в 1999 году. Однако он хотя бы не должен содержать в себе дополнительной угрозы для экономики, как это было с бюджетами прежних лет. Угрозы в виде все тех же несбыточных законодательных обещаний, которые правительство не в силах будет выполнить, не переступив опасной черты.

В бюджете-99 нам уже нечего делить

То, что в нем есть, в двух словах можно описать так. Огромную сумму составляет зарплата бюджетникам во всех секторах. Проблема в острой форме обсуждается уже больше года, но пока политического решения о резком сокращении бюджетной сферы не принято, платить зарплаты нужно. Так же, как и долги по ней.

Нужно рассчитываться с внешними кредиторами, если мы не хотим, чтобы нас объявили страной-банкротом.

Потом есть еще армия, образование и здравоохранение и другие атрибуты государственного сектора, которые должны быть профинансированы хотя бы на том явно недостаточном уровне, который был у них в 1998 году.

Так вот, все только что перечисленное - это даже больше, чем составляют сегодня доходы государственного бюджета.

В самом бюджете доходы -99 предусмотрены в размере 22,4 млрд. гривен, в то время как Министерство финансов приводит в тексте аналитической записки, поданной вместе с проектом документа, прогнозный расчет поступлений основных доходов в 1998 году в размере 15 млрд. гривен. Принимая во внимание инфляционный фактор, а также все обстоятельства возможного повышения поступлений в результате предлагаемых мер по изменению налогового законодательства, в 1999 году не видится возможным получение госбюджетом доходов в размере свыше 17 млрд. гривен.

Добавить дефицит, как сколь-нибудь существенный источник расходов, нельзя, поскольку, учитывая наш «мягкий дефолт» перед отечественными и иностранными инвесторами, почти единственный способ его финансирования в 1999 году - эмиссионные кредиты НБУ.

Я хотел бы внести максимальную ясность в этом вопросе. Дефицит бюджета-99 свыше 1% ВВП будет означать безусловное продолжение обесценивания доходов и вкладов населения, начавшееся в этом году.

При необходимости удержания минимального дефицита в 1999 году расходы бюджета также должны соответствовать доходам. Соответственно, расходы в 23 млрд. гривен являются недопустимым и реально невыполнимым уровнем.

В частности, затратное финансирование «промышленности и энергетики» в размере 9% от общего размера расходов - непозволительная роскошь для украинского бюджета 1999 года (почти столько же тратится на социальную защиту населения). Так же, как почти двукратное увеличение расходов на «реструктуризацию угольной промышленности» и почти троекратное - по статье «строительство».

Господа, мы что, планируем в 1999 году строительный бум пережить или кризис? И как мы планируем при этом рассчитаться с долгами?!

Кстати, в отношении будущих соцдолгов вызывает, по крайней мере, удивление заложенная цифра затрат на выплату заработной платы (суммарная по всем статьям расходов) в размере 3,54 млрд. гривен. В то время, как в текущем году, согласно нашим расчетам (исходя из фактических данных за 10 месяцев и утвержденных лимитов до конца года) на заработную плату из госбюджета будет потрачено 4,4 млрд. гривен. А учитывая возможность (и необходимость) индексации этого вида выплат по индексу инфляции на коэффициент 0,8, в 1999 году на выплату заработной платы существующему составу бюджетных работников понадобится около 5,1 млрд. гривен.

Даже не экономисту несложно заметить в бюджете-99 искусственно увеличенные цифры по ряду прогнозов налоговых поступлений. Возникает вопрос - почему правительство пошло на это? Почему кризисный бюджет, урезанный по социальной сфере, содержит 5 миллиардов гривен некритичных расходов?

А это уже результат лоббирования моих уважаемых коллег-депутатов в Министерстве финансов. И под эти «необходимые» расходы, естественно, были подтянуты прогнозы доходов, чтобы выйти на искомые

23 млрд. гривен.

Дефицит

как камень преткновения

Как уже отмечалось, реальный уровень доходов государственного бюджета в 1999 году не превысит 17 млрд. гривен, наличных поступлений - 11-12 млрд. гривен.

Поскольку доля обслуживания долгов в этих суммах довольно высока, из других расходов правительство сможет совершить лишь наиболее социально значимые. В таком бюджете первичный дефицит должен быть равен нулю. Окончательный дефицит может быть рассчитан на основании потребности по выплате процентов по долгам, как это делается при бюджетном планировании в развитых странах.

Дефицит бюджета, продиктованный процентными выплатами в 680 млн. гривен, правительством указан корректно (при некоторых технических расхождениях с нашей оценкой по внутреннему долгу). Расширение первичного дефицита, то есть принятие расходов бюджета, не подтвержденных первичными доходами, без источников финансирования чревато в 1999 году многими рисками. Но главный из них - возможность возникновения необходимости замены «сорвавшегося» в середине года источника покрытия дефицита на источник эмиссионный. А это - нарушение тонкого баланса инфляционной и курсовой политики, которые будут строиться на дефиците.

До сих пор были неизвестны параметры неотконвертированных ОВГЗ (из 12,6 млрд. гривен, находившихся в обращении), погашение которых приходится на 1999 год. Эта цифра косвенно оглашена в проекте закона о бюджете - 1 578 млн. гривен погашения основной суммы внутреннего долга по облигациям в 1999 году. Если прибавить к ним процентные выплаты по 1,5 млрд. неотконвертированных облигаций, то сумма, указанная в бюджетных расчетах по выплатам по внутреннему долгу (1 556 млн. гривен), кажется заниженной. Однако чтобы окончательно опровергнуть ее, необходима детальная информация по результатам проведенной конверсии, которая пока, к сожалению, недоступна не только для общественности, но и для круга заинтересованных лиц.

Во внутреннем финансировании дефицита бюджета присутствует также риск увеличения суммы выплат из бюджета по внутреннему долгу в результате планируемого выпуска ОВГЗ - на 1 628 млн. гривен за будущий год. Согласно представленным цифрам, 814 млн. гривен из них - это облигации со сроком погашения в 1999-м. Выплаты по ОВГЗ и конверсионным облигациям едва охватывают уже существующий долг и вряд ли смогут в себя вместить дополнительные суммы внутреннего долга, который будет приращен в течение следующего года.

Следует также отметить, что существующая конъюнктура внутреннего украинского рынка капитала не предполагает продажу новых долговых обязательств правительства в размере 1,5 млрд. гривен другим субъектам рынка, кроме НБУ, что будет означать соответствующее расширение денежной базы (эмиссионный путь покупки). А для НБУ - это более чем 20-процентный ее прирост.

В 1998 году НБУ с целью инфляционного сдерживания пытается не допустить прироста этого агрегата более чем на 6% за год. Задача сдерживания инфляции с учетом всех макроэкономических факторов остается актуальной и в 1999-м.

Наряду с этим, экономическая программа правительства предусматривает, что весь прирост денежной базы НБУ в следующем году должен пойти на кредитование реального сектора. И хотя предлагаемые сегодня для этого схемы достаточно спорны, такого рода распределение первичной эмиссии несет в себе меньшую инфляционную угрозу, чем прямая прокачка денег в бюджет.

Теперь о внешнем финансировании и долге в 1999 году.

Возможности по привлечению в 1999 году внешних займов, по оценкам специалистов Министерства финансов, составляют около 1 млрд. долларов, из которых:

- до 400 млн. долларов по структурным программам Всемирного банка;

- 100 млн. долларов от двухсторонних кредиторов (Европейский союз, Япония);

- до 500 млн. долларов от тех, кого в Украине принято классифицировать как частных иностранных кредиторов (фидуциарные и синдицированные займы зарубежных инвестиционных банков и размещение долговых обязательств правительства на внешних рынках);

- оставшиеся 300 млн. долларов необходимых для совершения внешних платежей в 1999 году, правительству, вероятнее всего, придется, как и в 1998 году, одалживать у НБУ.

Практически все четыре источника покрытия внешних платежей по внешнему долгу находятся под очень серьезными рисками. Кредиты Всемирного банка зависимы от продолжения программы с МВФ, которая сейчас на грани срыва. Как по мнению зарубежных экспертов, так и по мнению специалистов Минфина, конъюнктура рынка еврозаймов пока не благоприятствует осуществлению заимствований таким эмитентом, как Украина, на сумму 0,5 млрд. долларов в следующем году. По оценкам журнала Economist, в 1998 году приток капитала на Emerging Markets составил 270 млрд. долларов (Украина с трудом продала своих долговых обязательств на крайне невыгодных условиях на 1,05 млрд. долл.), в 1999 году инвестиции в новые рынки не превысят 60 млрд. долларов. Национальный банк имеет истощенные до минимума резервы и собственный платежный календарь почти на 0,7 млрд. долл. на 1999 год по платежам МВФ. Поступлений от МВФ, в случае прекращения программы, едва хватит для их покрытия.

Подытоживая картину по внешним платежам, необходимо отметить, что 619 млн. долларов выплат по обслуживанию внешнего долга, находящихся в бюджете, несут на себе в 1999 году весьма существенный курсовой риск. 1,9 млрд. гривен (или 8,7% от суммы расходов), которые они представляют собой в гривневом эквиваленте, с легкостью превращаются в 2,7 млрд. гривен, если среднегодовой курс составит не 3,82 грн./долл., как заложено в бюджетных расчетах, а хотя бы 4,5 грн./долл., что прогнозирует сегодня большинство экспертов.

Где выход?

Ситуация, которая сложилась с бюджетом 1999 года, к сожалению, не оригинальна. Она, скорее, типична. И в прежние годы украинский парламент сначала погружался в гущу неразрешимых проблем и противоречий, связанных с принятием бюджета, а затем выходил из них путем самообмана. Утверждался закон о бюджете с завышенным на десятки процентов уровнем доходов, а до 1998 года - еще и с неподъемным уровнем дефицита. Но доходы эти из воздуха не возникали - Минфин получал их две трети от запланированного и в его руках оказывалось управление стратегией расходов.

Необходимое в этих обстоятельствах признание может звучать так: у нас есть 17 миллиардов доходов центрального и 11 млрд. гривен доходов местных бюджетов. Только исходя из них мы можем определить, какие именно расходы сделает государство за эти деньги.

А для этого необходимо увидеть, признать и иметь мужество отсечь чьи бы то ни были корпоративные интересы, стоящие за строками бюджета. Оставив на 1999 год только один приоритет - население. И уже возникшие долги перед ним.

Но пока что мы видим совсем другое. Стороны - исполнительная и законодательная власть - находятся в состоянии конфронтации и недоверчиво приглядываются к действиям друг друга. Вместо того, чтобы заставить Министерство финансов признать очевидные вещи в открытом диалоге, парламент сам начинает применять методы противодействия подаче документа с нереальным уровнем доходов. Эта ложь в бюджетных планах мешает и Минфину не меньше, чем парламентариям.

У нас осталось еще полтора месяца для того, чтобы перестать воевать там, где мы можем и должны действовать сообща. И у нас нет выхода, кроме как сделать «жесткий» и реальный бюджет.

Погубить экономическую политику можно приняв не тот бюджет в парламенте. Или не так исполнив принятый документ. Бюджет принятый, будучи хорошим инструментом, может не стать панацеей, если за ним не стоят взаимопонимание и структурированная, четко выписанная политика реформ.

При нынешнем политическом раскладе закон о бюджете не станет панацеей. Но от него хотя бы не должно исходить дополнительной угрозы стабильности.

Оставайтесь в курсе последних событий! Подписывайтесь на наш канал в Telegram
Заметили ошибку?
Пожалуйста, выделите ее мышкой и нажмите Ctrl+Enter
Добавить комментарий
Осталось символов: 2000
Авторизуйтесь, чтобы иметь возможность комментировать материалы
Всего комментариев: 0
Выпуск №27, 14 июля-20 июля Архив номеров | Содержание номера < >
Вам также будет интересно