В сумеречной зоне оказался рынок госзакупок после вступления в силу последних законодательных изменений

31 марта, 2006, 00:00 Распечатать Выпуск №12, 31 марта-7 апреля

Одним из вопросов, рассматривавшихся на заседании правительства в среду, 29 марта, были организационно-правовые проблемы на рынке госзакупок...

Одним из вопросов, рассматривавшихся на заседании правительства в среду, 29 марта, были организационно-правовые проблемы на рынке госзакупок. Назревали они давно, но особенно обострились после вступления в силу в середине марта принятых Верховной Радой Украины поправок к Закону Украины «О закупке товаров, работ и услуг за государственные средства». Кабмин принял решение исправлять ситуацию, внеся в парламент новый законопроект. Его суть фактически определяется одним предложением — отменить ранее одобренные депутатами поправки.

Однако с учетом реалий отечественного политического процесса, решение вопроса может затянуться как минимум до конца года. Тем временем, по причине возникшего правового вакуума, закупки государственных ведомств, а с ними заодно и 4 тыс. госпредприятий, оказались практически парализованными.

«Система зависла и не отвечает»

Кабминовское решение поддерживают руководители многих крупнейших ведомств и госпредприятий, уже осознавших, «в якій халепі» они оказались после вступления в силу вышеозначенных поправок. Как ранее заявляла теперь уже экс-директор департамента по координации госзакупок Минэкономики Украины Светлана Нежнова, поскольку средства государственных и коммунальных предприятий, а также предприятий, в которых доля государственного имущества составляет 50%, отнесены к государственным средствам, то все процедуры, прописанные в законе о закупках, без каких-либо особенностей распространяются на вышеназванные структуры.

В то же время один из главных недостатков закона состоит в том, что в нем не зафиксирован переходный период, хотя в корректировках в соответствии с ним нуждаются около 30 поднормативных актов. Заниматься которыми, как, впрочем, и подготовкой разъяснений к новому порядку (которого фактически и не существует) сейчас некому. Минэкономики уже прекратило выполнение функций по координации и контролю рынка, ликвидировав департамент по координации госзакупок, а Антимонопольный комитет, на который теперь эти функции возложены, 22 марта только-только создал соответствующую рабочую группу (у которой, кстати, нет достаточных полномочий). Так что ситуация пока висит в воздухе.

Согласно прогнозам бывшего директора департамента Минэкономики, которые уже начали сбываться, выполнение госпредприятиями установленных законом тендерных процедур может привести к несвоевременной закупке товаров и услуг, срыву их производственного процесса и снижению прибыльности.

В результате руководители госструктур оказались перед непростым выбором. Первый вариант — не производить закупки вообще – «роскошь», которую по понятным причинам многие организации не могут позволить себе в принципе. Второй – игнорировать нормы принятого закона. Этот выбор, какими бы благими намерениями он ни мотивировался, со временем может вылиться в обвинения в нарушении законодательства.

Правда, есть еще один вариант – за «умеренную» плату «утрясти все нюансы» при посредничестве определенных структур, услуги которых на рынке госзакупок по «счастливому стечению обстоятельств» оказались фактически монопольными.

Как было

Объем государственных закупок, оцениваемый различными источниками то в 26, а то в 47 млрд. грн., в любом случае достаточно интересен, чтобы привлекать всеобщее внимание.

Как признают практически все заинтересованные стороны процесса, существующая в Украине система госзакупок и после принятия в августе прошлого года новой редакции профильного Закона «О закупке товаров, работ и услуг за бюджетные средства» осталась далекой от совершенства. Поэтому актуальность законопроекта народного депутата, члена фракции БЮТ Сергея Осыки (регистрационный №8015), возглавлявшего в прошлом парламенте и временную следственную комиссию по расследованию неудовлетворительного состояния системы госзакупок, мало у кого среди народных избранников вызывала сомнения. Тем более что вышеозначенный документ, естественно, преследовал благую цель с этим неудовлетворительным состоянием покончить.

15 декабря прошлого года предложенные новшества были благополучно одобрены парламентом во втором чтении. Что интересно, произошло это вопреки наличию вывода Главного юридического управления аппарата ВР, в соответствии с которым большинство из них были признаны противоречащими Конституции, Бюджетному кодексу и Кодексу об административных правонарушениях, с рекомендацией вернуть законопроект на повторное чтение.

Кроме того, указанный законопроект получил негативную оценку не только работников министерств, других органов исполнительной власти, но и Службы безопасности Украины. В частности, в направленном на имя министра экономики официальном заключении СБУ говорилось, что законопроект №8015 не устраняет существующих противоречий, более того, он их углубляет.

Тем, кто склонен подозревать все упомянутые ведомства в круговой поруке с целью сохранения существующего положения дел, сообщим, что к подобной оценке присоединились и эксперты Всемирного банка, представителей которого уж в чем-чем, а в коррупционных интересах заподозрить сложно.

В официальном письме директора Всемирного банка по Украине, Беларуси и Молдове Пола Бермингема, направленном 22 декабря 2005 года на имя Юрия Еханурова, Олега Рыбачука и ряда ключевых министров, было, в частности, указано, что вводимые законопроектом изменения «являются несовместимыми с заявленной страной целью гармонизации законодательства с директивами ЕС».

Также выражалась озабоченность, что эти изменения, вместе с предыдущими, июльскими изменениями к закону, «приведут к ослаблению системы государственных закупок и, как следствие, будут иметь негативное влияние на предоставление Банком помощи в рамках займа на Программу стратегии развития».

В связи с этим Всемирный банк настойчиво советовал украинским органам власти пересмотреть ряд положений закона перед тем, как вводить его в действие, подчеркнув, что «изменения в закон о государственных закупках были не в первый раз внесены без соответствующих консультаций с заинтересованными сторонами».

Что предлагалось в законопроекте № 8015

Здесь самое время объяснить, в чем состоят главные новшества законопроекта № 8015. Согласно им, функции Минэкономики Украины как специально уполномоченного центрального органа по вопросам государственных закупок были переданы (правда, в несколько урезанном виде) Антимонопольному комитету, а надзор за деятельностью в этой сфере был распылен, перейдя к целому ряду ведомств и организаций: Счетной палате, Госказначейству, ГлавКРУ, Минагрополитики, Тендерной палате Украины (общественная организация), Госкомстату и правоохранительным органам (что однозначно приведет к дублированию функций между субъектами контроля).

Верховной Раде Украины и Счетной палате предоставляются права контроля, мониторинга и координации госзакупок. В частности, при Счетной палате создается специальная контрольная комиссия по вопросам государственных закупок, которая получает право представлять выводы уполномоченному органу и заказчику относительно возможности закупок с ограниченным участием и у одного участника. По оценкам экспертов, объем таких наиболее коррупционно опасных процедур составляет около 10 млрд. гривен в год.

Среди остальных нововведений эксперты выделили следующие:

1. В контексте принятых изменений упраздняется Бюллетень «Вестник государственных закупок». Единственным источником станет бюллетень общественной организации Тендерной палаты Украины.

2. Для рассмотрения жалоб участников, а также согласования неконкурентных процедур закупок создается специальная контрольная комиссия по вопросам государственных закупок при Счетной палате.

3. В сферу компетенции уполномоченного органа (АМК) не входит предоставление разъяснений законодательства о госзакупках, а также рассмотрение жалоб участников. Теперь это прерогатива специальной контрольной комиссии по вопросам государственных закупок при Счетной палате и Тендерной палате Украины.

4. В сферу компетенции уполномоченного органа не входит функция ведения перечня интернет-систем, на которых госзаказчики обязаны размещать информацию о торгах. Данный перечень, а также перечень печатных специализированных изданий определяется Тендерной палатой Украины и обнародуется на ее сайте. (Эта функция с подачи ТП уже фактически монополизирована Европейским консалтинговым агентством, являющимся собственником сайта www.zakupivli.com. – Ю.С.).

5. При оплате договоров заказчики будут обязаны приложить к отчету о проведении торгов копии объявлений о торгах и их результатах, заверенные Тендерной палатой Украины, а также копии документов, которые подтверждают размещение информации о торгах в специализированных интернет-системах.

6. При оплате договоров госпредприятия с 50 и более процентами госсобственности будут предоставлять банкам отчет о проведении торгов с приложением к нему соответствующих документов, а коммерческие банки, соответственно, проверять поданную информацию.

7. Срок принятия решения о победителе будет составлять 15 рабочих дней.

Как голосовали

Опираясь на все эти выводы экспертов, президент Виктор Ющенко сделал очень логичный в этой ситуации шаг, 13 января 2006 года наложив вето на закон и направив его с собственными предложениями на повторное рассмотрение в Верховную Раду. Впрочем, народных избранников это не смутило. 21 февраля они «на раз» преодолели президентское вето, «подперев» закон 314 голосами.

При этом вновь были проигнорированы не только выводы Главного юридического управления и Главного научно-экспертного управления аппарата ВР, предлагавших принять закон в новой редакции с учетом президентских поправок, но и правительства.

Интересно, что за преодоление президентского вето практически в полном составе проголосовали не только фракции Партии регионов Украины, коммунистов, БЮТ, Народной партии, группа «Народный блок Литвина», СДПУ(о), но и социалисты, «Реформы и порядок», и даже немалое количество представителей фракций Партии промышленников и предпринимателей и «Нашей Украины».

Солидной подпоркой для такого решения стал направленный очень «вовремя», буквально накануне, в Верховную Раду, Кабмин и Минэкономики отчет Счетной палаты о результатах своей проверки исполнения распорядителями бюджетных средств законодательно установленных процедур проведения госзакупок и формирования заказов для государственных нужд. Напомним, что Счетная палата является подчиненным ВР институтом финансово-экономического контроля за использованием госбюджетных средств.

В ходе проверок аудиторы Счетной палаты обнаружили нарушения законодательства при проведении госзакупок на общую сумму 3,97 млрд. грн. Это в 4,3 раза больше, чем в 2004 году, и в 11 раз — чем в 2003-м.

Ответственность за ненадлежащее выполнение закона о госзакупках была возложена на распорядителей бюджетных средств и Минэкономики как специально уполномоченный орган по вопросам государственных закупок. Наиболее распространенным нарушением, по данным Счетной палаты, является проведение госзакупок без применения предусмотренных законодательством процедур. Среди нарушителей Счетная палата выделила Госкомитет по делам национальностей (1,7 млн. грн.), Госказначейство (0,5 млн. грн.), Нацбанк (2 млн. грн.) и даже ГНАУ (0,4 млн. грн.).

Видимо, для скорейшего устранения этих нарушений депутаты решили, что продавленные ими поправки к закону должны вступить в силу с момента их опубликования, что и произошло 17 марта с.г.

Что теперь будет

На повторно опубликованный Всемирным банком протестный пресс-релиз перед выборами практически никто не обратил внимания. Между тем, указав на наличие в Украине «возможности значительного улучшения системы государственных закупок», Банк со ссылкой на свой опыт работы в более чем 100 странах повторно заявил, что новый закон наверняка ослабит эту систему, а также доверие к ней доноров и международных финансовых учреждений.

Международных экспертов тревожит главным образом следующее:

— новая законодательная база для государственных закупок не согласовывается с международной практикой и с заявленными Украиной задачами по гармонизации своего законодательства в соответствии с европейскими нормами;

— упомянутый закон, похоже, создает существенный конфликт, возлагая на Верховную Раду полномочия, которые обычно принадлежат исполнительной ветви власти;

— привлечение Антимонопольного комитета к надзору, мониторингу и координированию государственных закупок намного превышает обычную роль и компетенцию такого органа, ведь обычно он отвечает за надзор за конкурентной политикой в секторе предпринимательства;

— предложенная роль Счетной палаты в закупках не отвечает международной практике, согласно которой главное аудиторское учреждение проводит независимый надзор за государственным бюджетом и не принимает участия в его выполнении;

— применение нового закона ко всем коммерческим предприятиям, которые более чем на 50 процентов принадлежат государству, не согласуется с задачей обеспечения их деятельности в соответствии с обычной коммерческой практикой. Внедрение скрытых и явных дополнительных внутренних преференций может негативно повлиять на обсуждение вопроса о вступлении Украины в ВТО;

— предоставление частной, неправительственной организации (Тендерной палате Украины) полномочий принимать обязательные для выполнения решения в сфере государственных закупок не согласуется с международной практикой. Внедрение возможной платы за обязательную публикацию информации о государственных закупках в негосударственном издании наверняка повысит стоимость закупок.

Кстати говоря, именно Тендерная палата, которая, как уже отмечалось, является неправительственной общественной организацией, после принятия закона оказалась в наиболее выигрышном положении, приобретя статус контролера и арбитра. Ответственность которого, в отличие от уже ликвидированного департамента координации государственных закупок Минэкономики, находившегося под бдительным присмотром СБУ, Счетной палаты, КРУ и Генпрокуратуры, как говорится в докладной записке СБУ, «не определена никаким нормативным актом». В результате (цитируем) «указанные полномочия создают условия для неконтролируемого со стороны ответственных в бюджетной сфере органов исполнительной власти расходования бюджетных средств».

Сама по себе Тендерная палата по своему юридическому статусу является неприбыльной организацией. Но рядом с ней существует целый ряд коммерческих структур, в адрес учредителей которых звучат обвинения в лоббировании вышеупомянутых изменений в законодательство с целью монополизации рынка «консультационно-посреднических» услуг при осуществлении госзакупок. Причем обвинения звучат не только в публикациях СМИ, но и в официальных документах, копиями которых располагает «ЗН».

Оправданы ли опасения, что таким образом на рынке закупок государственных ведомств и госпредприятий (его объемы оцениваются в 73 млрд. грн.) устанавливается монопольная «рента», что приведет не только к снижению конкуренции, но и к перерасходам государственных средств? В этом мы попытаемся разобраться в последующих публикациях.

Оставайтесь в курсе последних событий! Подписывайтесь на наш канал в Telegram
Заметили ошибку?
Пожалуйста, выделите ее мышкой и нажмите Ctrl+Enter
Добавить комментарий
Осталось символов: 2000
Авторизуйтесь, чтобы иметь возможность комментировать материалы
Всего комментариев: 0
Выпуск №47, 8 декабря-14 декабря Архив номеров | Содержание номера < >
Вам также будет интересно