УПРАВА НА ПРАВИТЕЛЯ

«Кто хочет сдвинуть мир, пусть сдвинет себя», - резонно замечал Сократ. Победа, одержанная три года назад парламентом (и над собой, и над Президентом), наглядно продемонстрировала, что отечественные политики в состоянии, когда этого требует ситуация, задвигать на задний план свои амбиции и раздвигать временные рамки. Именно после принятия Конституции, пожалуй, впервые с момента внезапного обретения независимости, появилась надежда на положительные «сдвиги» в стране. Для этого требовалась самая малость - чтобы наши мастера искусства возможного (на всех ветвях власти) хотя бы раз в месяц напрягались так же, как депутаты в историческую ночь с 27 на 28 июня 1996 года.

Минуло всего три года, и уже практически никто не сомневается, что общегосударственный устав (который, как утверждали его авторы, писался на века) ожидают изменения. Основанием для этого служат не только инициативы Мороза и намеки Ткаченко, призывы коммунистов и заклинания Президента. Практически никто из представителей законодательного корпуса (а только ему даровано право вторгаться в святая святых) не сомневается, что по окончании президентской кампании Основной Закон придется корректировать. А кое-какие изменения могут появиться и раньше.

Скажем, член парламентского комитета по вопросам правовой реформы Александр Лавринович полагает, что уже в сентябре Верховная Рада существенно расширит полномочия Счетной палаты, которые позволят ей реально контролировать бюджетный процесс.

В то же время Лавринович, один из непосредственных участников написания Конституции, против того, чтобы «цеплять» наиболее болезненные места - процедуру импичмента Президента и правила роспуска парламента, порядок формирования правительства и жесткие условия фракционной структуризации Верховной Рады. Однако и он, и даже те, кто вообще выступает за принятие моратория на внесение изменений в Конституцию

(к примеру, Анатолий Матвиенко) отдают себе отчет в том, что «подчистка» Конституции - неизбежное зло.

Характер изменений, которые будут пытаться внести в Основной закон, во многом будет зависеть от того, кто именно будет осенью поливать шампанским ковровые дорожки президентского офиса. Во-первых, у каждого из претендентов на высший пост свои политические и экономические интересы и свой взгляд на правовой уклад жизни в стране. Во-вторых, победа того или иного кандидата способна серьезно повлиять на расклад сил в парламенте. Причем прогнозы самые разнообразные - до конца года в Верховной Раде может случиться что угодно: шанс сформировать абсолютное большинство столь же велик, как и шанс потерять надежду, что оно вообще сформируется.

Но уже сейчас можно достаточно смело утверждать, какие именно положения Конституции будут подвергнуты испытанию на прочность. Почти наверняка можно сказать, что в случае победы Леонида Кучмы, он сделает все от него зависящее для формирования двухпалатного парламента. С такой же степенью уверенности можно спрогнозировать, что кроме него в подобном новшестве никто не заинтересован. Разница в подходах объясняется разными «стартовыми возможностями». У Президента есть «готовая» верхняя палата, которую (по крайней мере, он так считает) он легко сможет контролировать. Речь идет о губернаторах, для подавляющего большинства которых личная преданность Леониду Даниловичу является гарантией сохранения своего поста.

У Мороза, Марчука и Ткаченко (не говоря уже обо всех остальных) подобного «теневого совета регионов» нет. Зато есть масса договоренностей (и обязательств) с самыми разными депутатами и депутатскими объединениями в «нижней» (и пока единственной) палате. Каждый из соперников небезосновательно полагает, что в случае победы имеет шанс получить реальное пропрезидентское большинство в парламенте.

Действующий глава государства (если я правильно истолковал смысл его последних выступлений перед жителями самых разнообразных регионов) уверен, что в случае его успеха президентское большинство сформируется и так. А если не сформируется, то сформируется новый парламент с уже готовым большинством.

Леонид Данилович, истово возмущаясь по поводу нежелания парламента брать на себя ответственность за состояние дел в стране вообще и в экономике в частности, всегда неистово противился тому, чтобы у парламента была возможность брать на себя ответственность. Три года назад Президент сделал все от него зависящее, чтобы ограничить конституционное влияние коллективного законодательного органа на формирование правительства и не допустить увеличения роли фракций в процессе принятия решений. Тогда же он вытребовал для себя возможность в течение трех лет издавать экономические указы, что не мешает ему сегодня упрекать парламент в развале экономики. Позже глава государства долго противился смешанному избирательному закону. Хотя мировая история, если не ошибаюсь, знает только один эффективный и демократический способ структурировать парламент и «родить» в нем большинство - партии, со всеми вытекающими из них коалициями и фракциями.

Впрочем Президенту известен другой способ - снятие депутатской неприкосновенности. Действительно, если собрать всех парламентариев, страшащихся отмены «мандатного» иммунитета, большинство почти наверняка наберется. Но именно по этой причине народные избранники за добровольный отказ от «бронежилета» проголосуют вряд ли.

Однако вопрос об отмене депутатской неприкосновенности или уж, по крайней мере, о пересмотре рамок оной возникнет наверняка. Для будущего президента (независимо от идеологии) перспектива подержать «на крючке» будущих критиков весьма заманчива. Не говоря уже о том, что, потребовав всеобщего равенства перед законом, глава государства, несомненно, потрафит общественному мнению.

А если предположить, что следующим президентом будет не Леонид Данилович, то открытый доступ к депутатским «телам» становится вещью просто необходимой, дабы окончательно отбросить с занимаемых позиций окопавшихся прокучмовских олигархов.

Так что борьба предстоит нешуточная.

Не менее кровопролитные сражения ожидаются вокруг конституционных прав и обязанностей премьера. Участники событий трехлетней давности утверждают, что эксклюзивное право на увольнение председателя правительства было обязательным условием, при котором Кучма соглашался на формальную независимость Кабмина от Президента. Верховная Рада, по Конституции, обязана давать согласие на утверждение руководителя центрального органа исполнительной власти. Но при этом глава государства не обязан испрашивать разрешения у депутатов, если ему понадобится сместить премьера.

Формально парламент может «уйти» главу Кабмина, но для этого следует объявить недоверие всему правительству, что не всегда эффективно. Намерение записать в Основной Закон норму, согласно которой Президент освобождает премьера только по согласованию с парламентом, в депутатском корпусе созрело давно. Ждут лишь окончания президентской кампании.

Большинство политиков уверены: если победит левый кандидат, то на подобной «привязке» премьера к Верховной Раде будут настаивать нелевые фракции. И наоборот. Если победит Кучма, то, возможно, за внесение конституционных изменений, касающихся снятия с должности премьера, проголосуют даже лояльные к Президенту депутаты от бизнеса. Поскольку такая поправка даст им возможность решать свои проблемы, независимо от настроения главы государства.

«Прицепом» к «премьерской» коллизии вполне может оказаться вопрос о даче парламентского согласия на назначение и увольнение «силовых» руководителей - в первую очередь председателя СБУ, министра внутренних дел и главы государственной налоговой администрации. Поводом для этого наверняка будет следующее: деятельность ведомств, которыми руководят указанные граждане, имеет архиважное значение для национальной безопасности государства. А посему не худо было бы усилить влияние парламента на первых лиц силовых структур.

Надо ли говорить о том, что ни один президент не пожелает вот так, за здорово живешь, делить с парламентом контроль за силовиками. И хотя подыгрыш (иногда просто неприличный) блюстителей порядка первому лицу государства сейчас пугает всех, после президентских выборов подобная поправка может и не собрать необходимого конституционного большинства. И потому, что многие депутаты не захотят ссориться с новоизбранным. И потому, что этот, пускай внешне и незначительный, перекос будет означать шаг к реальному становлению парламентско-президентской республики. А в парламенте еще слишком много людей, уверенных в том, что институт сильной президентской власти - благо. Сил же фракции Компартии при обсуждении столь деликатного вопроса может и не хватить.

Впрочем было бы ошибкой считать, что только ярко выраженные левые заинтересованы в «привязке» силовиков к парламенту, а в перспективе и в праве парламента формировать правительство. Одними из самых ярых сторонников максимальной передачи полномочий высшему законодательному органу являются, например, Виктор Мусияка и Александр Лавринович, два «крестных отца» Конституции, которых трудно заподозрить в левизне. Оба убеждены, что подобные изменения нужны. Оба не сомневаются, что процесс обсуждения таких поправок окажется невероятно сложным. Но если Александр Владимирович считает, что столь радикальную операцию делать еще рано, то Виктор Лаврентьевич уверен, что необходимо менять, пока не поздно.

И Мусияка, и Лавринович стараются скрыть, насколько они боятся того, что их детище могут положить на операционный стол, даже не поставив диагноз. И оба уже не скрывают, что целый ряд позиций в Конституции - следствие тяжелых переговоров и болезненных компромиссов.

Пожалуй, главная уступка, сделанная главе государства в период подготовки новой Конституции - четвертый пункт Переходных положений. На три года Леониду Кучме делегировалось право издавать указы, касающиеся экономических вопросов, не отрегулированных законами. Впрочем три года назад депутаты склонны были преподносить это как один из шагов к взаимному доверию Банковой и Грушевского. Мол, Президент очень обижался и очень просил. Как-никак именно всенародно избранный определяет экономическую стратегию, а у высшего законодательного органа работы хватает и без экономических законов. Временная схема разделения труда подразумевала, что гарант с толком, с расстановкой, разумно распределяя силы на дистанции, возьмется латать все дыры в законодательстве. И закончит труд сей в аккурат до наступления решающего этапа новой президентской кампании.

Президент своим правом распорядился по-своему. По сути, он засучил рукава как раз тогда, когда уже пора было умывать руки. Темп, с которым Леонид Данилович последние дни заваливал парламентариев наспех сколоченными экономическими «поделками», наводил на две скорбные мысли. Первая - насколько крамольная, настолько же и очевидная: получалось, что едва ли не главной целью подобного «творчества» являлся повод упрекнуть нардепов в нерасторопности и подчеркнуть свою неусыпную заботу о родной экономике.

Насколько можно судить, данный психологический прием призван был произвести неизгладимое впечатление на электорат. Да вот беда - подавляющее большинство избирателей оценить по достоинству глубину экономических изысканий Л.Кучмы не способна, ибо не отличает ипотеку от игротеки. А десятку указов охотно предпочла бы десятку гривен.

Второй вывод - подспудный. «Бережность», с которой национальный лидер отнесся к возможности легализовать свои экономические замыслы, убеждает, что он не только конкретных замыслов в общем-то не имел, но и в «указном» праве особо не нуждался. Злополучный четвертый пункт переходных положений был лично для него фетишем. Таким же аксессуаром президентской власти, как кабинет на Банковой, два «мерседеса» с одним и тем же номером и право обращаться к любому гражданину этой страны на «ты». Кроме того, Президент (давно замеченный в тяге к дополнительным полномочиям) просто не мог допустить, чтобы парламент имел больше прав на экономику, чем он.

Американский педагог Хорас Манн убеждал, что «единственный путь к спасению в политике - образование». Экономического образования главному политику нашей страны и почти главному творцу экономической законодательной базы, может, и не хватало. Но спасением Президента должны были стать люди в его окружении, подобным образованием обладающие. Именно эти люди в 1996-м и были в первую очередь заинтересованы в том, чтобы их патрон получил право законодательно регулировать экономическую сферу. Причем интерес этот, насколько можно судить по дальнейшему развитию событий, заключался не в том, чтобы сделать экономические планы лидера нации планами народа. А в том, чтобы прикрыть свои бизнес-планы планами Президента.

Насколько можно судить, проекты тех или иных указов лоббировали (пытались лоббировать) Табачник и Волков, Рабинович и Червоненко, Медведчук и Суркис, Бакай и Пинчук, Пустовойтенко и Янукович. Впрочем, многие политики утверждают, что «лоббировали» - пожалуй, не самое удачное определение. «Президент сам указы не пишет, он подписывает то, что ему приносят», - один из авторов Основного Закона и непосредственный участник «конституционных торгов» Александр Лавринович лишь подтвердил весьма распространенное мнение, не так давно озвученное спикером. Если принять данное утверждение на веру, то получается: суть очередного экономического преобразования зависела преимущественно от того, кто из президентских фаворитов оказывался расторопнее. И какую аргументацию находил, чтобы убедить главу государства поставить драгоценный автограф..

Лавринович считает, что как минимум более половины экономических указов представляли собой документы, лоббировавшие интересы той или иной политико-финансовой группировки, приближенной к Леониду Кучме. Виктор Мусияка говорит об узколоббистском и сиюминутном характере подавляющего большинства указов. А также о систематических противоречиях между ними и Конституцией. Основной Закон позволял Президенту демонстрировать глубину своих экономических познаний только в том случае, если вопрос не отрегулирован законом. Создавалось впечатление, что гарант Конституции этой оговорки отчего-то не хотел замечать. Наиболее ярко это проявлялось в упорстве, с которым Леонид Данилович (точнее, его соавторы) пытался переписать налоговые правила игры. Речь идет, в частности, об НДС и местных налогах и сборах. Соответствующие законы законодатель Кучма склонен был игнорировать.

Весьма скоро, впрочем, многие «лоббисты» убедились, что четвертый пункт переходных положений - не самый эффективный способ реализации бизнес-интересов. Особенно быстро в этом убеждались вчерашние президентские фавориты, по разным причинам попадавшие в немилость. Не могли их не раздражать хаотичность, нелогичность, а иногда и откровенная внутренняя противоречивость указов, выходящих из-под пера Президента. Словом, в один прекрасный момент и конченые, и начинающие олигархи поняли, что «пробить» нужный экономический документ через парламент проще. И надежнее.

Понимание этого стало одной из причин (хотя и не главной) массового похода бизнесменов за мандатами, а позже - создания внутри парламента «лоббистских клубов». Таковыми можно смело назвать и фракцию СДПУ(о), и «Возрождение регионов», и «Трудовую Украину», и отчасти «Батькiвщину» с «Независимыми». Каким бы странным это ни показалось, но, на мой взгляд, именно наличие в Верховной Раде большого количества людей, имеющих опыт решения своих экономических проблем «через Президента», позволяет утверждать, что за продление «указных» полномочий главы государства парламент не проголосует. Независимо от того, кто окажется на киевском престоле в последнюю осень двадцатого века.

По отрывочным фразам претендентов на президентский пост можно сделать вывод, что все без исключения реальные соперники Леонида Даниловича не отказались бы от «указного» права. Но прекрасно понимают, что это невозможно. Возьму на себя смелость утверждать: кто бы ни стал новым украинским президентом, он эту тему муссировать не станет. И вот почему. Переходные положения истекут со дня на день. Теперь, чтобы дать главе государства право вмешиваться в экономическое законотворчество, парламенту следует вносить изменения в пятый раздел Конституции. Который называется «Президент». А если уж депутаты возьмутся за «чистку» данного раздела, то одной поправкой дело наверняка не ограничится. Начнутся новые торги, и еще не известно, кто продешевит.

Расставаться с полномочиями не хочется никому. Даже если они особо не нужны. А если нужны, то вдвойне обидно. Но в Конституции масса рычагов влияния президента на экономику и без четвертого пункта переходных положений. Авторы исторического документа три года назад не уставали повторять, что текст Основного Закона писался безотносительно конкретных личностей. Думается, что законодатели все же немного лукавили. Во всяком случае, переходные положения, все всякого сомнения, писались с учетом некоторых особенностей характера Леонида Кучмы. Но Переходные положения приказывают долго жить.

Немецкий публицист Иоганн Зейме когда-то удачно пошутил: «Править - бессмысленно, управлять - мудро». Любопытно будет взглянуть, насколько мудрым политиком и умелым управленцем окажется новый президент.