С чем едят императивный мандат?

Чуть меньше года прошло с того момента, как Верховная Рада одобрила поправки к отечественной Конституции. Чуть менее месяца осталось до того часа, когда значительная часть принятых изменений станет положениями Основного Закона. Все это время не утихали ожесточенные споры между сторонниками и противниками реформы. Причем как те, так и другие подчас демонстрировали поразительное незнание предмета.

Напомним: легендарный проект №4180 (герой множества публикаций «ЗН») пережил несчетное количество редакций. Наконец, 8 декабря 2004-го, в канун «третьего тура» президентских выборов, он был поддержан 402 народными избранниками. Прямо в сессионном зале свежеиспеченный закон №2222-15 был подписан Леонидом Кучмой… и отложен на год. Дело в том, что Переходные положения данного нормативного акта предполагали весьма специфическую процедуру введения его в действие. Часть положений закона обретут юридическую силу 1 января 2006 года. Остальные получат статус норм Конституции только после того, как будет избран новый состав Верховной Рады.

Так что же именно, когда и как изменится в политическом устройстве страны? «Зеркало недели» планирует подробно рассказать нашим читателям о сути политреформы. А начнем мы наше повествование с рассказа о так называемом императивном мандате. Итак, что сие такое и зачем понадобилось?

По окончании парламентской кампании-2006 (т.е. ориентировочно в апреле) должно состояться существенное перераспределение властных полномочий. Сфера компетенции президента будет сужена, круг прав и обязанностей Верховной Рады и Кабинета министров — расширен. Ключевую роль в политической жизни страны предлагается отвести парламенту. Дабы стабилизировать деятельность высшего законодательного органа, авторы политреформы и решили внедрить механизм императивного мандата.

До сих пор все парламентарии (независимо от того, как они избирались — по одномандатным округам либо по партийным спискам) имели право записываться в любую фракцию. Более того, каждый депутат мог неограниченное количество раз менять «прописку». Ячейки появлялись и разваливались, возрождались и опять исчезали, объединялись и раскалывались. Депутаты путешествовали по фракциям — кто в поисках себя, кто в погоне за длинным долларом. Некоторые за четыре года успевали сменить по десятку политических квартир и порою возвращались туда, откуда пришли. Подобное положение вещей явно не способствовало эффективности деятельности ВР. Даже мечтать о появлении стабильного, последовательного и ответственного большинства попросту не приходилось.

Первым шагом к структуризации парламента стало утверждение пропорциональной избирательной модели. Начиная с будущего года, попасть в Раду может только тот, кто значится в списках партии (или блока партий), заручившейся поддержкой не менее 3% избирателей.

Шаг второй — «императивизация» депутатов. Новая редакция Конституции вводит жесткое правило. Согласно ему, каждый депутат (избранный по списку конкретной политической силы) обязан войти во фракцию, сформированную этой силой. И ни в какую другую. Если некое лицо по каким-то причинам откажется это сделать, оно будет лишено депутатского мандата. Если захочет выйти из фракции — последует аналогичное наказание.

Внедрение механизма императивного мандата критиковалось многими и нещадно. В том числе — Венецианской комиссией, авторитетной европейской структурой, специализирующейся на конституционном праве. Смысл замечаний ВК сводился к следующему: депутат — избранник народа, он должен представлять его интересы, а не следовать воле одной политической силы. Отечественный Конституционный суд рассудил иначе, узурпации народной воли не обнаружил и дал «добро» на легализацию императивного мандата.

Новый способ повышения депутатской дисциплины был узаконен путем внесения соответствующих поправок в 81-ю статью Конституции. Напомним, что это новшество обретет юридическую силу весной будущего года.

Вроде бы все просто. Однако если вы скрупулезно изучите новую редакцию, у вас могут возникнуть некоторые вопросы.

Для начала обратим внимание на то, что причинами досрочного прекращения полномочий народного депутата называется либо изначальное невхождение во фракцию родной политсилы, либо последующий выход из оной. В ранней версии проекта политреформы указывалась еще одна причина — исключение из фракции.

В свое время многие парламентарии воспротивились подобному новшеству, ибо узрели в нем способ борьбы с инакомыслием. Решила, к примеру, некая фракция избавиться от честного, но неудобного коллеги да и выгнала его из своих рядов. И все — его депутатская деятельность на этом закончена. Ради спасения законопроекта его авторы пошли навстречу критикам, и термин «исключение из фракции » был изъят из перечня причин, дающих основания для досрочного лишения мандата.

Возникла неувязочка. Почему? Поясним.

Допустим, живет на свете гражданин А, избранный в парламент по списку партии Б. Через полгода депутатской деятельности он переосмыслил жизненные взгляды, окончательно разочаровался в идеологии родной организации, неожиданно для себя превратившись в убежденного поборника принципов, исповедуемых партией В. Но перейти в близкую ему сердцу фракцию не может — Конституция запрещает. Помучившись немного, наш герой добровольно слагает с себя депутатские полномочия, хотя мог бы принести государству немало пользы. Ибо слыл он честным человеком и активным законодателем.

Но есть и другой пример. Живет на свете гражданин Х, избранный по списку партии Y. Этот ни в какие идеи никогда не верил, переосмысливать ему нечего и незачем. Он решил заняться депутатской деятельностью с одной-единственной целью — поправить материальное положение. Чем с первого дня и занялся: за дополнительную плату готов поддержать любое постановление и мнение фракции откровенно игнорирует. Ничем при этом не рискуя: императивный мандат запрещает выходить из депутатской ячейки, но не запрещает голосовать по своему усмотрению.

Как в этой ситуации фракции быть? Выяснилось, что как среди экспертов, так и среди самих депутатов, нет единого ответа на это вопрос. Существует, как минимум, три варианта.

Сторонники первой версии убеждены, что с «чужаком» в своих рядах фракция вынуждена мириться — по их мнению, новая редакция Конституции не позволяет никого исключать из своих рядов. Согласитесь — ерунда получается. Нечистоплотность господина Х — налицо, а покарать его за это нельзя.

Сторонники второй версии с первыми не согласны. Они утверждают следующее: Конституция не запрещает исключать из фракции. Она (по их мнению) только не признает исключение из фракции поводом для лишения мандата. То есть фракция может отчислить нарушителя партийной дисциплины, после чего он останется депутатом, но внефракционным. Эта гипотеза нам кажется более убедительной. Но тогда выходит еще большая ерунда. Чистоплотный депутат А лишается мандата за свои убеждения. А нечистоплотный депутат Х и впредь остается с мандатом. И без убеждений.

Наконец третья версия. Ее авторы также считают, что никто не вправе лишить фракцию возможности избавления от паршивых овец. Но при этом предполагается, что изгнание из депутатского отряда отдельно взятого парламентария автоматически означает лишение его мандата. Поборники этой гипотезы берутся доказывать, что термин «исключение из фракции» является синонимом термина «выход из фракции». Ведь выход бывает как добровольный, так и принудительный.

Опять ерунда. Получается, что бороться с инакомыслием при помощи императивного мандата все-таки можно? Ради чего тогда в свое время копья ломали, зачем текст политреформы редактировали?

Оговоримся, что эта версия (равно, как и первая) кажется нам несколько натянутой. Но каждая из описанных гипотез имеет сторонников в депутатской среде.

Следовательно, мы вправе сделать несколько выводов. Первый: сами депутаты (а большинство из них, скорее всего, попадут в Раду следующего созыва) не вполне понимают, за что, собственно, голосовали. Иначе говоря, несколько сотен законодателей не могут взять в толк, какими последствиями может обернуться внедрение механизма императивного мандата для каждого из них и для всего парламента в целом.

Вывод второй: императивный мандат, который задумывался как средство повышения депутатской дисциплины, вполне возможно, не является таковым на практике.

С вашего позволения, мы наберемся наглости и поставим вопрос еще жестче: а будет ли этот инструмент использоваться вообще?

С формальной точки зрения — вроде бы да. Переходные положения устанавливают: механизм императивного мандата будет запущен, как только обретет законные полномочия Верховная Рада, избранная в марте 2006 года. Но достаточно ли этот механизм отлажен?

Еще раз обратимся к новому, политреформенному, варианту 81-й статьи Конституции. Шестая часть этой статьи гласит: если депутат не вошел в соответствующую фракцию (либо вышел из нее), его досрочно лишают полномочий «на основании закона по решению высшего руководящего органа соответствующей политической партии (избирательного блока политических партий)».

Чувствуете подвох? Нет? Тогда попробуем перевести сказанное на общедоступный язык. Конституция указывает на то, что процесс досрочного прекращения депутатских полномочий предусматривает отдельную процедуру. Причем процедура эта должна быть выписана в законе. В каком — неизвестно. Едва ли речь идет об отдельном нормативном акте, хотя и этого исключать нельзя. Но, скорее всего, подразумевается внесение изменений либо в Закон «О статусе народного депутата», либо в Закон «О политических партиях в Украине».

Пока процедура лишения мандата не будет сформулирована, а соответствующий механизм не узаконят, нарушителям, скорее всего, не грозит досрочное прекращение депутатских полномочий.

Вы можете возразить: положения Конституции являются нормами прямого действия и обязательны для исполнения. Не станем спорить, однако напомним: новейшая политическая история Украины знает немало примеров, когда отсутствие закона не позволяло выполнить строгие конституционные предписания. Вы что-нибудь слышали о временных следственных комиссиях Верховной Рады? Мы тоже. Однако ни мы, ни кто-либо другой не возьмется растолковать вам, что это такое. Полномочия и функции этого органа необходимо сформулировать в отдельном законе, который почти десяток лет не может появиться на свет. А пока он не появится, депутатское следствие можно воспринимать либо как хобби, либо как инструмент политического PR. Таким образом, железобетонное право, данное парламенту Конституцией, Верховная Рада до сих пор не может реализовать.

Другой пример, еще более убедительный. Действующий Основной Закон лишил прокуратуру функции общего надзора, что в 1996-м справедливо воспринималось как серьезный успех демократии. Но переходные положения Конституции содержали существенную оговорку: общий надзор сохраняется, пока не будут введены в действие соответствующие законы. Акцентируем ваше внимание: Конституция вменяла в обязанность принять эти законы. Но они так и не появились. И прокурорские органы де-факто продолжали надзирать.

А с 1 января 2006 года они станут делать это де-юре. Новая редакция 121 статьи Конституции возвращает прокуратуре функцию общего надзора, пускай и в несколько усеченном виде. Кстати, эта поправка также жестко критиковалась великим множеством отечественных и зарубежных экспертов, в том числе — представителями упомянутой выше Венецианской комиссии.

Но мы вернемся к императивному мандату. Можно ли говорить о его существовании, если отсутствует соответствующий законодательный механизм? Судя по настроениям основной массы депутатского корпуса, спешить с подобной инициативой они не намерены. Кто-то из противников императивного мандата назвал его наручниками. Наручники оказались бумажными.