Опыт борьбы с «итальянской забастовкой»

Удивительное дело: парламентаризм не сделал даже первых робких шагов, а в стране уже вовсю развернулась дискуссия о несостоятельности данной политической модели. Спору нет, всем до смерти надоели бесконечные (и пока, увы, бесплодные) переговоры о формате будущего депутатского большинства. Однако на сей момент нет причин хулить либо хвалить принципиально новую для Украины форму правления. Утомительная «коалициада» — достаточный предлог для разговора об уровне последовательности (принципиальности, дальновидности, добросовестности, если хотите — порядочности) отдельных политиков. Но повод судить о целой системе внутригосударственного устройства пока попросту отсутствует.

Впрочем, подобная мелочь не мешает небожителям живо рассуждать о порочности этой самой системы. Свежий пример — высказывания г-на Рыбачука, сделанные им во время интервью агентству
УНИАН 25 апреля. «Есть такое понятие, — заявил Олег Борисович, — «итальянская забастовка», когда ты берешь закон, дословно начинаешь исполнять, и все останавливается. Из-за противоречий и нелогичностей… У многих было такое ощущение, что с 1 января у нас уже парламентская республика, но сейчас все увидели, что нет смысла выдавать желаемое за действительное, потому что оно просто не работает… Эксперты рассматривают два варианта: можно написать новую Конституцию или внести изменения в существующую…»

Возьмем на себя смелость прокомментировать слова главы президентского секретариата.

Сложно представить себе, что искушенный политик Рыбачук не знает, насколько бережно в демократических странах относятся к возможным корректировкам базовых законодательных актов, тем более Конституции. Отечественный политикум и украинское общество, кажется, упорно не хотят отдавать себе отчет: этому составу Верховной Рады предстоит стать своего рода естествоиспытателями, на которых будет апробирована новая политическая система.

Противоречия и нелогичности в тексте политреформы, безусловно, имеются. Но точно определить их количество и характер, а также способы борьбы с ними можно будет только после применения на практике новых конституционных норм. Которые не так хороши, как хотелось бы. Но, к слову, и не так скверны, как утверждают критики. Один из ближайших соратников Виктора Ющенко, по нашему мнению, не вполне прав. Обычно у нас «все останавливается» не потому, что законы и Конституция «дословно исполнялись». А как раз наоборот: потому, что их упорно старались игнорировать. Гражданам страны, особенно высокопоставленным, стоит сделать над собой усилие и попытаться некоторое время пожить в строгом соответствии с Основным Законом. Глядишь — и отпадет острая нужда не только писать очередную Конституцию, но и «вносить изменения в существующую».

Во всяком государстве конституция содержит пробелы и двусмысленности, но рачительный законодатель не спешит резать по живому. В просвещенной Европе много веков многие недостающие нормы заменяют традиции и обычаи. Которые свято чтят, невзирая на то, что они не закреплены законодательно. Четкое следование неписаным правилам и отказ от злоупотребления правовыми недомолвками обычно и свидетельствует об уровне демократии и политической цивилизованности. В государствах, дорожащих своей репутацией, стараются не следовать принципу «итальянской забастовки». Для тех, кто не знаком с этим понятием, разъясним: данный термин подразумевает отказ от перевыполнения производственных задач и работу строго по инструкции. Идиому «итальянская забастовка» используют и в переносном смысле, когда речь идет о буквальном следовании каким-либо правилам и упорном игнорировании того, что в них не предусмотрено, хотя и подразумевается. Так что, судя по всему, Олег Борисович употребил этот термин не вполне корректно.

Нелегко поверить и в то, что чиновник высокого ранга Рыбачук не ознакомился с новой редакцией Основного Закона. Но в этом случае он, вне всякого сомнения, должен знать: основная масса ключевых конституционных положений вступает в силу не с 1 января, а с момента обретения полномочий новой Верховной Рады. А ВР этих полномочий еще не обрела. Так что «оно не работает» (как выразился наперсник президента) не потому, что «оно» плохое. А лишь потому, что «оно» еще и не начало работать.

Трудно предположить, что столь образованный человек, как Рыбачук, не разбирается в политико-правовых дефинициях. Называть недавно узаконенную модель политического устройства «парламентской республикой» можно лишь с очень большой натяжкой. Потому что в парламентских республиках как правило:

— президент (если он вообще есть) не избирается всенародно. И обладает преимущественно символическими властными полномочиями — как выражаются правоведы, он осуществляет функции церемониального руководства;

— существуют двухпалатные парламенты;

— членам кабинета министров позволяется совмещать министерскую работу с депутатской деятельностью ;

— основную роль в законотворческой работе исполняют не парламенты, а правительства;

— не применяется механизм императивного мандата.

А еще в большинстве классических парламентских демократий предусмотрен совершенно иной принцип формирования и функционирования коалиций.

О том, как это принято «у них», мы расскажем немного подробнее. Чтобы понять, что именно из этого пригодится нам, потребуются время, пробы и ошибки. Но поговорить о зарубежном опыте стоит уже сегодня. Хотя бы потому, что отечественные политики, ссылаясь на закордонные правила, насаждают обществу заблуждения, порой, весьма опасные. И речь идет не только и не столько о приведенных нами высказываниях г-на Рыбачука. Заявления уважаемого нами Олега Борисовича были приведены лишь в качестве свежего примера. Ошибочные суждения о сути и формах парламентаризма регулярно слетают с уст практически всех ведущих политиков. Активисты команды главы государства преуспели в этом особо.

Первый миф, достаточно активно пропагандируемый некоторыми соратниками Виктора Ющенко: во всем цивилизованном мире формирование парламентской коалиции осуществляется при активном участии президента. Это неправда. Совсем наоборот: классические парламентские режимы характеризуются номинальным участием президента в этом процессе. В некоторых государствах президент обладает формальным правом назначать и снимать с должности премьеров и министров, принимать отставку правительств. Но в действительности это не столько право, сколько обязанность. Очень часто данное обстоятельство не формализовано. Однако президенты демократических стран не играют в «итальянскую забастовку» и четко исполняют императивы как писаного, так и неписаного права.

Кстати, об Италии. Тамошней Конституцией предписано, что президент республики назначает главу Кабинета, а затем (по предложению) — премьера и состав правительства. Формальное прочтение этой нормы может создать впечатление, что именно президент является ключевым игроком при формировании итальянского Кабмина. На самом деле премьером, по давно сложившейся парламентской традиции, назначается лидер политической силы, набравшей большинство на парламентских выборах. Собственно назначение — акт символический. После него состав правительства и его программа должны пройти процедуру утверждения парламентом (или, как говорят юристы, инвеституры). Ну а появление соответствующего документа за подписью президента — не более чем обязательный ритуал. В новом тексте отечественной Конституции записана схожая процедура. Однако, судя по некоторым заявлениям Ющенко и членов его окружения, Виктор Андреевич обязанность подавать кандидатуру премьера воспринимает как право с ней не соглашаться. На каком основании — не ясно.

И уж совсем непонятно, почему представители «Нашей Украины» пытаются играть роль первой скрипки в процессе формирования коалиции, на каком основании они ставят условия другим участникам переговоров. Самое диковинное из этих условий просто вызывает изумление: «нашеукраинцы» во главе с Ехануровым и Безсмертным предлагают большинству объединиться вокруг программы президента. В условиях парламентаризма политическая сила, пришедшая на выборы третьей, молчит в тряпочку и получает право о чем-то говорить только тогда, когда ей предложат к кому-нибудь присоединиться. А о том, чтобы кто-то присоединялся к ней, да еще на ее условиях, вообще не может быть и речи. Что же касается выполнения парламентариями программы президента, то это — просто бред. Журнал «Парламент» рассказал о поучительной норме итальянского законодательства: в соответствии с ней, указание президента (в том числе письменное) не освобождает членов Кабинета от ответственности.

В странах, исповедующих парламентаризм, президент влияет на формирование коалиции не больше, чем любой другой гражданин. То есть не влияет вообще. В парламентских республиках представители партии, заручившейся большинством голосов, не бегают по три раза в день к президенту. А лидеру политической силы, занявшей второе место, не приходит в голову сообщать всему миру, что он спит в обнимку с телефоном, чтобы не проспать поздравление президента. Переговоры о коалиции — забота новоизбранных парламентариев. Пока эти переговоры идут, президент дремлет. Ибо его миссия заключается в другом — проснуться в нужный момент. Он — гарант стабильности страны, и для этого его наделяют так называемыми спящими полномочиями, которыми он может воспользоваться в экстренной ситуации.

Поясним это на классическом немецком примере. После создания коалиции она предлагает федеральному президенту Германии внести согласованную ею кандидатуру на пост премьера. После этого ее утверждает бундестаг. Если он проигнорирует кандидата, ему предстоит в течение двух недель абсолютным большинством голосов поддержать другого претендента. Если не происходит и это, назначается новый тур голосования за кандидатуру премьер-министра. Победителем будет считаться тот, кто получил максимальную поддержку депутатов бундестага. Однако он может не заручиться голосами большинства. Тогда все в руках бундеспрезидента. Он волен либо назначить победителя премьером, либо распустить парламент. В зависимости от сложности ситуации. Согласно неписаным традициям, федеральный президент стремится не допустить досрочного прекращения полномочий нижней палаты.

Сложно? Согласны. Но вся эта сложность задумана для того, чтобы упростить жизнь государству. Потому что для всякой страны разгон парламента — это политический стресс, удар по государственному организму. Чтобы смягчить этот удар и придуман столь сложный механизм. И приводить его в движение поручается именно президенту, берущему на себя роль третейского судьи. Однако функции эти ему делегируются только в критической ситуации. В обычной ситуации права президента снова засыпают.

И еще одна деталь. Во многих парламентских республиках (согласно опять-таки неписаному правилу) принято, что бы президент был беспартийным. Но он обязательно должен пользоваться авторитетом и находиться в контакте со всеми ведущими политическими силами. Именно такая персона способна в кризисный момент исполнять обязанности непредвзятого арбитра. А вот в президентских республиках, наоборот, считается благом, когда глава государства является представителем конкретной политической силы.

В Украине все иначе. Здесь президент впервые озаботился партийной «крышей» уже после того, как страна сделала шаг в сторону парламентаризма. И к разгону высшего представительского органа в нашем Отечестве решили отнестись куда более легкомысленно. Мы не зря акцентировали ваше внимание на том, насколько деликатно немецкий законодатель выписал процедуру возможного роспуска бундестага. Напомним, что в соответствии с уточненной украинской Конституцией, глава государства получил два дополнительных повода досрочно прекратить полномочия Рады. Он вправе это сделать, если:

— в течение одного месяца в парламенте не создана коалиция;

— в течение шестидесяти дней после отставки Кабинета не сформировано новое правительство.

В ходе обсуждения политреформы авторы новаций ссылались на зарубежный опыт. И называли подобные меры распространенным механизмом повышения ответственности парламента. Они лукавили. Ни один президент ни в одном государстве, опирающемся на парламентаризм, не имеет такого колоссального набора инструментов влияния на депутатский корпус. Более того, нигде в странах победившего парламентаризма нет такого формализованного подхода к формированию коалиции. По классике, создание подобного депутатского объединения — не обязанность, а право парламентариев. Коалиция не является и не может являться самоцелью. Она — всего-навсего инструмент создания правительства и механизм объединения усилий парламента и Кабинета.

Парламентаризму присуще эффективное взаимодействие двух этих органов. А потому их контакты носят качественно иной, непривычный для нас характер. Лидер победившей политической силы, как правило, становится премьером. Срок его полномочий не регламентирован, но пережить выдвинувший его парламент глава Кабинета и сам Кабинет не могут. Члены правительства чаще всего отбираются из числа депутатов.

Персональный состав и программа правительства часто сопровождаются выражением вотума доверия (как, например, в Италии, Чехии, Греции). В Великобритании, Нидерландах, Дании, Норвегии, Швеции Кабинет трудится до тех пор, пока законодательный орган (в соответствии со специальной процедурой) не вынесет вотум недоверия. В некоторых государствах (скажем, в тех же Италии, Испании, Германии) предусмотрен так называемый конструктивный вотум недоверия. То есть снятие премьера возможно лишь в том случае, когда парламент сразу называет имя преемника и его кандидатура поддерживается абсолютным большинством голосов. Причем процедура смещения одного и назначения другого должна происходить одновременно. Именно это в Европе считают более распространенным и более эффективным механизмом повышения ответственности парламента.

Основная тяжесть законотворческой деятельности падает на плечи не парламента, а правительства. Разработка основных нормативных актов осуществляется именно Кабинетом. В Германии с подачи бундесправительства принимается до 80% законов. Во многих парламентских республиках предусмотрена жесткая процедура согласования: большинство законов, разработанных депутатскими палатами, должны обязательно получить добро правительства. Но при этом принимаются законы именно парламентом. Кабинеты, как правило, не имеют права издавать нормативные акты, конкурирующие с законами. Распоряжения, постановления и декреты правительств чаще всего носят характер подзаконных актов и принимаются в рамках исполнения законов, принятых парламентами.

Еще одно распространенное в Украине заблуждение, что в условиях парламентаризма только большинство имеет право формировать правительство. В Скандинавии на правительственной ниве долго и успешно трудились кабинеты, сформированные меньшинством. Наиболее яркий пример успеха так называемого миноритарного правительственного режима — Швеция. С 1976-го по 1996-й там в общей сложности 16 лет при власти были кабинеты, не пользовавшиеся поддержкой парламентского большинства. Что никоим образом не сказалось ни на стабильности власти, ни на экономических показателях. Исполнительная и законодательная власти с формальной точки зрения были в оппозиции друг к другу, но это проявлялось лишь во взаимном контроле. Два органа не были ни соперниками, ни тем более врагами. При наличии единых общегосударственных целей и задач они не только мирно сосуществовали, но и эффективно сотрудничали.

Еще один популярный миф — что так называемая широкая коалиция является гарантией стабильности в стране. Довольно спорный тезис. Наиболее стабильными парламентскими режимами являются, как правило, те, где исповедуется принцип однопартийного большинства. Классический пример — Великобритания. Выборы там проходят под лозунгом «победитель получает все». Особенности тамошнего подсчета голосов на парламентских выборах позволяют воплощать этот девиз в жизнь. Тот, кто первенствовал в том или ином округе, получает в награду все голоса этого округа. Так, по итогам кампании-2001 партия лейбористов заработала 41% электоральной поддержки, но этот результат позволил ей заполучить 64% депутатских мест. В подобных британскому мажоритарных парламентских режимах ключевая роль в стране принадлежит премьеру. Он практически единолично принимает решения. Министры являются исполнителями — не более. Аналогичная ситуация и в парламенте. Депутаты, избранные от правящей партии, весьма дисциплинированно голосуют за все правительственные инициативы.

У нас внедрение подобного механизма называют едва ли угрозой демократии, а мудрые британцы считают подобную исполнительность залогом демократии. Ибо самодеятельность членов фракции ударит по кабинету. Отставка Кабинета приведет к политическому кризису. Кризис скажется на стабильности. А в нестабильной стране всегда существует угроза демократии.

Однако даже на британских островах были случаи формирования широких коалиций. В новейшей истории Королевства объединялись считанное количество раз. Трижды — в 1915-м, в 1918-м и в 1940-м — две ведущие партии заключали союзы, так как мировые войны требовали консолидации усилий политиков. Как только степень опасности снижалась, коалиция неминуемо разваливалась. Еще дважды (в 1931-м и в 1977-м) создавались противоестественные для британцев консервативно-либеральная и либерально-лейбористская коалиции. В обоих случаях это делалось с целью противодействия экономическому спаду. И оба раза больно ударило по рейтингу партий.

Широкие коалиции, как правило, формируются в экстремальных случаях. Но они далеко не всегда являются эффективным средством борьбы с кризисами. Однако о положительных и негативных примерах, а также об уроках, которые способна извлечь из зарубежного опыта Украина, — в следующем номере.