И снова о референдуме

К теме референдума «ЗН» обращалось не единожды. Что неудивительно: у наших политиков особое отношение к этому инструменту всенародного волеизъявления. Отечественные мастера интриг давно превратили его в универсальное средство шантажа. В этом государстве референдум вечно поминают всуе. Кто-нибудь кого-нибудь зачем-нибудь обязательно им стращает. Но дальше угроз дело заходит крайне редко.

Немного истории

Летописцы современной истории референдумов подметили две характерные особенности. Первая: граждане Украины крайне добросовестно и весьма дисциплинированно поддерживают то, что им предлагают устроители. Вторая: итоги плебисцита, как правило, ни на что не влияют.

Напомним, что 17 марта 1991 года более 22 миллионов жителей УССР (что составляло 70,2% от общего числа посетивших участки) одобрили идею создания «обновленной федерации равноправных суверенных республик». Причем более 25 миллионов (т.е. 80,2%) высказались за непременное вхождение Украины в new-СССР. Инициатор мероприятия, Михаил Горбачев, мог радостно потирать руки.

Однако Советский Союз это, как известно, не спасло. Чуть более полугода спустя он испустил дух: 8 декабря Борис Ельцин, Леонид Кравчук и Станислав Шушкевич прочитали заупокойную молитву над свежей могилой империи. А за неделю до этого в Украине случился еще один референдум. Его итоги были диаметрально противоположны результатам мартовского опроса. На этот раз наши земляки и слышать не хотели ни о каком Союзе: около 32 миллионов (более 90%) подали свои голоса за полную независимость республики. С легкой руки Кравчука (идейного вдохновителя мероприятия) принято считать, что мнение народа повлияло на окончательную судьбу СССР. Но категорически утверждать подобное было бы, наверное, лукавством. Формализованная воля украинских граждан наверняка придала решениям, принятым в Беловежской пуще, больший вес. Но она не была и не могла быть прямым руководством для политико-правовых действий. И не только потому, что в России и Беларуси подобные плебисциты не проводились.

Августовский путч, а не декабрьский референдум аккуратно уложил в гроб Советский Союз. А лидеры трех республик съехались в заповедную глушь как раз для того, чтобы забить в крышку этого гроба последний гвоздь. И даже если бы историческая фиеста всеукраинского волеизъявления не состоялась, они почти наверняка свою миссию исполнили.

Опытом первого (и последнего) президента СССР и первого всенародно избранного президента Украины почти семь лет назад воспользовался сменщик и тезка Леонида Макаровича. По инициативе Кучмы 16 апреля 2000 года произошло последнее совещание власти с населением. Разумеется, формальным инициатором референдума значился сам народ, однако для посвященных личность истинного заказчика, организатора и в определенном смысле исполнителя акции не являлась тайной.

Успех выглядел просто ошеломительным:

— 90% согласились с необходимостью сокращения численного состава Верховной Рады;

— 89% проголосовали за ликвидацию института депутатской неприкосновенности;

— 85% посчитали, что президент вправе иметь дополнительные возможности для роспуска парламента;

— 82% не имели ничего против возникновения еще одной законодательной палаты.

Были основания считать, что итоги «тестирования» власть серьезно «подкорректировала». Вместе с тем был повод думать, что большинство населения в самом деле согласилось (пусть и не столь единодушно) с предложенными новшествами.

Ну и какую же пользу извлек глава государства из всенародной поддержки его инициатив? Никакой. Все одобренные населением новации предполагали внесение изменений в Основной Закон. Результаты референдума, в соответствии с конституционной процедурой, перенаправили в Раду, где их благополучно похоронили.

Таким образом, итоги трех общенациональных «опросов», проходивших в последние годы в Украине, приносили их крестным отцам, по большому счету, только моральное удовольствие. Между тем история знает случаи, когда правители извлекали из этого занятия осязаемую практическую пользу. Некоторые примеры стали хрестоматийными, и «ЗН» о них писало. Приведем лишь некоторые.

Наполеон Бонапарт, опираясь на волю народа, расширил свою власть до монарших масштабов. Адольф Гитлер при абсолютной поддержке населения легализовал притязания Третьего рейха на Рейнскую область, Рур, Силезию и Судеты, а также выход Германии из Лиги Наций. Шарль де Голль благодаря двум референдумам добился принятия устраивавшей его конституции, а также узаконил прямые, всеобщие выборы президента.

В постсоветские времена профессионально организованные и вовремя проведенные референдумы позволили сохранить либо упрочить власть президентам России и Белоруссии, Азербайджана и Армении, Казахстана и Туркменистана.

Есть и обратные примеры. Вотум недоверия, выраженный жителями Франции и Нидерландов, остановил победное шествие европейской конституции.

Отечественный и мировой опыт недвусмысленно указывает: если политик рассчитывает добиться поставленной цели при помощи референдума, он должен:

— иметь исчерпывающее представление о настроениях масс;

— владеть механизмом внедрения решений, одобренных народом.

В противном случае итоги референдума могут стать инструментом давления, предметом торга, элементом интриги, но никак не основой политико-правового деяния. Кроме того, неосторожное обращение с оружием прямой демократии может привести к несчастному случаю — бывает, оно стреляет и по тем, кто берет его в руки.

Немного теории

Леонид Кучма не единожды грозил своим оппонентам референдумом. В 1995-м он шантажировал Верховную Раду намерением провести всенародный опрос о доверии граждан президенту и парламенту. Депутатский корпус обеспокоился — и одобрил крайне выгодный для главы государства Конституционный договор. Через год Леонид Данилович использовал тот же прием. Указ о проведении референдума, на который предлагалось вынести текст Основного Закона, «простимулировал» (по выражению самого гаранта) спешное принятие Конституции Украины (КУ). О референдуме 2000 года мы уже вспоминали. Последнюю, довольно вялую, попытку прибегнуть к помощи населения Кучма предпринял в 2003-м. Тогда он рассчитывал при поддержке народных масс легализовать собственное видение политреформы. Но от первоначального намерения тогдашний президент отказался. Во многом из-за того, что существовал фактический запрет Конституционного суда (КС), о котором мы вспомним ниже.

Виктор Андреевич за два года своего правления о референдуме вспоминал еще чаще. Темой его множественных спичей были два гипотетических опроса населения:

— об отношении к Основному Закону вообще и политреформ, в частности;

— о возможности присоединения к НАТО и ЕЭП.

Насколько вероятно, что эти мероприятия состоятся? Обязательно попробуем оценить шансы. Но немного погодя. А пока мы вынуждены немного поговорить об особенностях национального референдума.

Профильный закон образца 1991 года устарел и морально, и юридически. Попытки принять новый нормативный акт или хотя бы модернизировать старый предпринимались неоднократно, но неизменно оканчивались неудачей. Наиболее решительная, если не ошибаюсь, была осуществлена в 2001-м. Соответствующий документ дважды одобрялся Радой, однако Кучма оба раза его отклонял. Применение вето Леонид Данилович аргументировал заботой о гражданах: по его мнению, принятый закон ограничивал право народа управлять государством, сужал круг вопросов, выносимых на всенародное обсуждение.

Правила проведения референдумов 16-летней давности формально обладают правовой силой, но лишь в той части, которая не противоречит Основному Закону. О количестве и характере этих противоречий вправе судить только Конституционный суд. В эту инстанцию по поводу толкования отдельных положений закона обращались неоднократно. В том числе Леонид Кучма и Виктор Ющенко. Причем обоих интересовала, в частности, одна и та же проблема — имеют ли решения референдума силу прямого действия, можно ли при помощи данного механизма непосредственной демократии принимать законы.

Причем в случае с Виктором Андреевичем история была достаточно запутанной. В разное время различные открытые источники передавали весьма противоречивые сведения по этому поводу. Одни утверждали, что, став президентом, Ющенко не стал отзывать представление своего предшественника. Другие сообщали, что отозвал, но позже направил собственное, аналогичного содержания. Третьи, опираясь на заявление пресс-службы, опровергали и первых, и вторых. Четвертые, ссылаясь на данные, полученные от осведомленных лиц с Банковой, информировали, что представление все же было, но уже отозвано. Что из этого является правдой, судить сложно. Но предположить, что глава государства все же интересовался подобным вопросом, можно. Тем более, что ныне он этого интереса уже не скрывает.

Как бы там ни было, четкий ответ, что в законе противоречит Конституции, а что — нет, отсутствует. Впрочем, понятие «референдум» неоднократно упоминается в Основном Законе. Право народа таким образом выражать свою волю закреплено в ключевом правовом документе государства. Значит ли это, что несовершенство закона не должно служить помехой для проведения подобных мероприятий?

Если бы в Конституции не было ссылки на профильный нормативный акт, скорее всего, можно было бы дать положительный ответ. Но пункт 20 части 1 статьи 92 КУ гласит, что организация и порядок проведения референдумов определяются исключительно законом.

Конституция содержит еще несколько императивов, касающихся данного инструмента народовластия. В частности, референдум обязателен, если речь идет об изменении территории государства. Испрашивать мнение населения Основной Закон велит и тогда, когда уточняются положения КУ, содержащиеся в разделах «Общие положения», «Выборы. Референдум» и «Внесение изменений в Конституцию Украины». В первом случае народное вече созывает Рада, во втором — президент. Кроме того, оговорено, что на референдум не могут выноситься законопроекты, касающиеся вопросов бюджета, налогообложения и амнистии.

Поскольку (согласно статье 5 КУ) народ является единственным источником власти, то ему разрешено инициировать референдум самостоятельно. В соответствии с нормами статьи 72 Конституции он проводится по требованию не менее трех миллионов граждан, имеющих право голоса, проживающих в большинстве регионов страны. Соответствующие подписи должны быть собраны в 2/3 областей, и при этом в каждой из них подобную идею должны поддержать сто тысяч жителей. Статья 106 предписывает, что провозглашать референдум по народной инициативе должен глава государства.

При этом круг вопросов, разрешенных для обсуждения не референдуме, неясен. С одной стороны, он определен в статье 13 профильного закона, с другой — именно эта часть нормативного акта абсолютно очевидно противоречит Конституции. Это можно абсолютно уверенно утверждать после того, как было обнародовано решение КС от 27 марта 2000 года.

Немного цитирования

К этому документу (так же, как и к его «сиквелу» — решению от 5 октября 2005 года) «ЗН» уже обращалось, но сегодня возникла потребность остановиться на этих актах КС еще раз. Ибо сказанное тогда, судя по всему, приобретает новое звучание сегодня.

Итак, 13 статья Закона «О всеукраинском и местном референдумах» позволяет выносить на всенародное обсуждение практически все, что душа пожелает. В том числе — «вопросы утверждения или отмены Конституции, а также вопросы досрочного прекращения полномочий Верховной Рады Украины, Президента Украины». Но в 2000-м КС поставил этот тезис под сомнение.

Вначале он с подобной постановкой вопроса вроде бы согласился, определив, что «предметом всеукраинского референдума по народной инициативе может быть любой вопрос, за исключением тех, которые предусмотрены статьей 74 Конституции Украины». (Поясним, что в ней говорится о запрете на проведение референдумов, касающихся обсуждения вопросов бюджета, налогообложения и амнистии.) Но тут же выяснилось, что перечень запретов шире.

Во-первых, семь лет назад судьи установили, что «Конституция Украины не предусматривает института выражения недоверия на всеукраинском референдуме Верховной Раде или любым конституционным органам государственной власти как возможного основания досрочного прекращения их полномочий».

Во-вторых, суд предпринял попытку дать ответ на вопрос, имеет ли народ право самостоятельно утверждать Основной Закон. С подачи Леонида Кучмы в 2000 году на всенародное обсуждение предлагалось вынести вопрос «Согласны ли Вы с тем, что Конституция Украины должна приниматься на всеукраинском референдуме?» КС пришел к выводу: «Изложенный вопрос выносится на всеукраинский референдум без выяснения воли народа в отношении необходимости принятия новой Конституции Украины и, следовательно, ставит под сомнение правомочность Основного Закона Украины, что может привести к ослаблению установленных им основ конституционного строя в Украине, прав и свобод человека и гражданина».

Кроме того, КС напомнил, что внесение изменений в Конституцию должно происходить в строгом соответствии с требованиями XIII раздела КУ. То есть посредством парламента. Вопрос о принятии Основного Закона на референдуме судьи отвергли как неконституционный.

Заметим, что многих наблюдателей несколько смутила одна формулировка — «вопрос выносится на всеукраинский референдум без выяснения воли народа». Было не вполне ясно, а, собственно, как можно узнать волю народа без проведения референдума? Тем не менее вывод казался однозначным — принимать Основной Закон на референдуме нельзя.

Миновало пять лет, и точка зрения несколько изменилась. В 2005 году КС вынес новое решение. Приведем из него несколько выдержек. «Народ как носитель суверенитета и единственный источник власти может реализовывать свое право определять конституционный строй в Украине путем принятия Конституции Украины на всеукраинском референдуме…» Еще — «Народ имеет право принимать новую Конституцию Украины». И наконец — «Только народ имеет право непосредственно путем всеукраинского референдума определять конституционный строй в Украине, который закрепляется Конституцией Украины». И далее — «результаты народного волеизъявления, полученные на выборах и референдумах, являются обязательными».

Немного размышлений

Так можно принимать Конституцию на референдуме или нет? Противоречит ли одно решение КС другому? И если да, то каким из них следует руководствоваться? А если обоими, то как?

Исчерпывающих ответов на эти вопросы не существует до сих. Правоведы по-разному отвечают на них, и у всякого квалифицированного юриста есть веские аргументы, подтверждающие именно его правоту. Их рассуждения напоминают автору (не столь искушенному в юридических тонкостях) монолог одного киногероя, который абсолютно логично обосновал, что крокодил скорее зеленый, чем плоский. А затем столь же убедительно доказал обратное…

По одной из версий, принятый в 2000-м фактический запрет на принятие Конституции референдумом был продиктован тем, что судьи КС опасались: принятый таким образом Основной Закон приведет к политической дестабилизации. И при помощи юридической эквилибристики члены суда избавили страну от опасных экспериментов Кучмы. А в 2005-м свою ошибку исправили. А потому опираться следует именно на второе решение, практически дезавуирующее решение первое. Примечательно, что оба решения принимались, по сути, одним и тем же составом КС на основании работы, проделанной одним и тем же судьей-докладчиком — Павлом Евграфовым. Правда, Павел Борисович (ныне — представитель правительства в Конституционном суде) с сожалением утверждает, что и в первом, и во втором случаях был согласен не со всем.

Есть и другая точка зрения. Что противоречий между двумя решениями нет, более того — одно дополняет другое. А разногласия есть не в оценках судей, а в трактовках самих решений.

Важно другое. Можно с высокой степенью уверенности утверждать: авторитетные юристы, являющиеся членами команды президента, судят о праве народа принимать Конституцию на референдуме иначе, чем авторитетные юристы — члены команды премьера.

Президентские лойеры (системно анализируя два описанных нами решения КС) приходят к следующим выводам. Они соглашаются с тем, что на референдуме нельзя принимать изменения к Основному Закону, поскольку процесс его корректировки возложен на плечи Верховной Рады. Но при этом они убеждены, что на референдуме можно и должно принимать новую Конституцию. И уверены, что принятое таким образом решение является обязательным.

Премьерские лойеры (столь же системно анализируя те же два решения КС) приходят к выводам иного рода. Они полагают, что непосредственно на референдуме нельзя принимать ни изменения к Основному Закону, ни утверждать новую Конституцию. Не подвергая сомнению право народа принимать Конституцию, они призывают не понимать сие право буквально. С точки зрения правительственных правоведов, народ может инициировать конституционные изменения путем референдума. Мнение граждан, выраженное таким образом, является императивным. Но императивность эта предполагает лишь обязательность рассмотрения воли народа Верховной Радой. Иначе говоря, парламент не вправе игнорировать волю граждан. Предложения населения должны пройти обязательную «обкатку» депутатским корпусом. Но если эти предложения (в соответствии с требованиями XIII раздела КУ) не будут поддержаны 226 парламентариями на одной сессии, и 300 — на другой, то телом Конституции им стать не суждено. И узурпацией права народа это считать нельзя. Поскольку депутаты — народные избранники, а выборы — такая же форма народовластия, как и референдум.

Кроме того, утверждают сторонники этой версии, понятие «новая Конституция» лишено юридического смысла. Конституция — непрерывная правовая данность. Если она уже существует, то ее можно только изменить. Написать абсолютно новую Конституцию невозможно. Никаких правил уточнения Конституции, кроме тех, что изложены в XIII разделе Основного Закона, не существует. Правил отмены старой Конституции не существует вовсе. А КУ предписывает делать только то, что ею предусмотрено.

Точки зрения двух сторон мы подали схематично. Но разница в подходах — налицо. Осмелюсь предположить, что сторонником первой версии является представитель президента в Конституционном суде Владимир Шаповал. Сторонником второй — представитель правительства в том же органе Павел Евграфов. Оба — судьи КС в отставке, оба — авторитетные конституционалисты, имеющие немало учеников, сторонников и единомышленников.

Рискнем также спрогнозировать: на Банковой уже готовится текст нового Основного Закона, который, возможно, будет вынесен на референдум. А в Кабмине уже готовятся оспаривать правомерность подобного шага в Конституционном суде.

Кажется, война юристов (давно уже ставшая неотъемлемой частью войны между президентом и премьером) выходит на качественно новый уровень.

Немного доказательств

Не вызывает сомнений, что Виктор Янукович сделает все от него зависящее для сохранения Конституции в ее нынешнем виде. Этот вид, безусловно, радует премьерский глаз.

В то же время есть основания сомневаться, что Виктор Ющенко сделает все от него зависящее, чтобы Конституцию изменить. Хотя сомнений этих с каждым днем все меньше. О своей готовности подвергнуть Основной Закон ревизии именно с помощью референдума президент сообщал неоднократно. Но ничего для этого не делал. А в его спичах не чувствовалась уверенности в правильности избранного шага.

Однако настойчивость Януковича в деле обрезания президентских полномочий сделала Виктора Андреевича решительным. Его заявление, сделанное 22 ноября прошлого года, было намного жестче, чем многочисленные предыдущие. «Чтобы навести порядок в государстве, я инициирую продолжение конституционной реформы. Она поставит точку в конфликте полномочий и сделает ваш демократический выбор необратимым», — поведал гарант согражданам.

В новом году глава государства перешел от слов к делам. 26 января он обратился в Конституционный суд с представлением относительно толкования статей Основного Закона, касающихся референдума. В частности, он попросил КС растолковать, какие вопросы могут быть предметом референдума. А еще президента заинтересовало, «является ли всеукраинский референдум по народной инициативе... формой осуществления государственной власти непосредственно народом путем голосования избирателей относительно принятия законов, внесения изменений в действующие законы или их отмены, а также относительно принятия новой (новой редакции) Конституции».

Через 4 дня представитель Виктора Андреевича в Раде, Роман Зварыч в интервью «Немецкой волне» подтвердил: в секретариате президента рассматривают возможность проведения всеукраинского референдума относительно конституционного строя в государстве. В тот же день, но уже в эфире радио «Эра» президентский постпред сообщил, что новая редакция Конституции будет обсуждаться во время общенационального круглого стола.

Источники на Банковой утверждают: Виктор Андреевич разуверился, что политреформу можно отменить при помощи Конституционного суда. Зато его уверили, что куда проще уточнить Основной Закон при помощи воли народа.

Представители окружения главы государства убеждены, что Ющенко:

– имеет исчерпывающее представление о настроениях масс;

– владеет механизмом внедрения решений, одобренных народом.

Мы бы не разделяли подобный оптимизм. Процедура воплощения решений референдума по-прежнему неясна окончательно. Подождем ответа Конституционного суда. Не исключено, что КС явит миру еще один, третий, вариант ответа на сакраментальный вопрос «Может ли народ принимать Конституцию на референдуме?». Но, возможно, он так и останется без ответа.

Как отреагируют судьи на представление Ющенко? Какая судьба ждет референдум о НАТО и ЕЭП? Почему правоведы Виктора Андреевича и юристы Виктора Федоровича усиленно ищут определение понятия «конституционный строй»? Ответить на эти вопросы мы попытаемся в следующем номере.