Державний нагляд за самоврядуванням: чи є консенсус у владі і коли законопроєкт №4298 винесуть у зал?

Сказати, що вирішення питання державного нагляду за органами місцевого самоврядування (ОМС) уже перезріло, не сказати нічого. Результатом відсутності нагляду є постійні конфлікти між центральною і місцевою владою та фактична боротьба за розподіл місцевих бюджетів, як це було на прикладі Чернігова, Рівного та інших міст, де мерів з допомогою судів технологічно відтіснили від займаних посад. Сюди ж можна віднести і затяжне протистояння Банкової та мера Києва Віталія Кличка за посаду голови Київської міської державної адміністрації та глобальну і ще не завершену суперечку уряду з місцевим самоврядуванням за розподіл військового ПДФО.

Звісно, відсутність прописаних норм, які чітко регламентували б взаємовідносини громад і Центру, вигідна Банковій, яка не поспішає, оскільки це дає набагато більший простір для політичних «маневрів» і ручного режиму управління. Але ж і місцевому самоврядуванню теж поспішати нікуди: відсутність контролю дає можливість місцевій владі нерідко приймати сумнівні рішення, особливо стосовно виділення землі, при цьому домовитися з Банковою, ставши «своїм» мером. І на виборах розрахуватися за «дах». Плюс завжди легше мати на підгодовуванні місцевих поліцейських і прокурорів, а не віддавати їх якимось головам місцевих державних адміністрацій (МДА), які за законом координуватимуть діяльність територіальних органів влади включно із силовиками. Тому всі ці сварки з приводу бруківки часто нагадують виставу, що зручна всім.

Однак подальша євроінтеграція неможлива без фіналізації реформи та включення державного нагляду за ОМС. За інформацією профільного комітету ВРУ, 4 грудня 2023 року нардепи збираються в закритому форматі презентувати нову версію законопроєкту №4298, який має наблизити цей процес до логічного завершення. Та як виглядатиме текст законопроєкту і чи вплине він на ситуацію із законом про столицю, наразі невідомо.

Тому варто ще раз розставити акценти там, де вже спотикалися законодавці, які намагалися завершити реформу системи державного управління та спрогнозувати можливі нові підводні камені консенсусу, що намічається.

Чому це важливо

Нагадаємо, що до 2016 року в Україні державний нагляд за ОМС здійснювали органи прокуратури, повноваження яких було значно звужено у зв’язку із реформуванням. За логікою децентралізації, префектами (а до внесення змін до Конституції це голови місцевих державних адміністрацій) повинні були стати професійні державні службовці, які на рівні області та району мали б лише наглядати за рішеннями ОМС і координувати на цих рівнях діяльність територіальних органів державної влади.

Скасовувати ж рішення ОМС голова МДА може лише в судовому порядку. Для порівняння, така система є набагато м’якшою, ніж у сусідній Польщі, де воєвода (аналог префекта) може одноосібно скасувати рішення, а ОМС уже за фактом повинен оскаржувати таке рішення в суді.

Проблемою на шляху запровадження інституту префектів, окрім прийняття відповідних законопроєктів, є внесення необхідних змін до Конституції, де потрібно змінити чинний статус державних адміністрацій. 2015 року розгляд відповідних змін Конституції супроводжувався сутичками та людськими жертвами під Верховною Радою, оскільки на додачу до впровадження нагляду пропонувався і «особливий статус» Донецької та Луганської областей у рамках відомих Мінських домовленостей. Тобто питання на той час стало надто політизованим і ризикованим через напругу в суспільстві. Тому децентралізація пішла, по суті, за рамкою Конституції.

Сутички біля Верховної Ради під час прийняття поправок до Конституції в 2015 році.

Getty Images

У 2019 році в новому скликанні Верховної Ради перша спроба змін, ініційованих президентом, провалилася через запропоновані надзвичайно широкі повноваження голів місцевих державних адміністрацій. Уже через рік був напрацьований законопроєкт №4298, який мав би відкрити шлях до вирішення питання державного нагляду. Але ініціатива очікує другого читання вже понад два роки. Що ж цього разу пішло не так?

Історія двох версій законопроєкту

Від моменту реєстрації законопроєкту №4298 його розгляд відкладався. Спочатку через пандемію коронавірусу, після спаду якої 2021 року проєкт №4298 було прийнято в першому читанні.

Законопроєктом пропонується запровадити дворівневу систему державного нагляду за законністю рішень ОМС, включно з обласним і районним рівнями. При цьому голова МДА району контролює рішення міських і сільських громад і не підпорядковується голові МДА обласного рівня, який надзирає за рішеннями районних рад. Голова обласної МДА тільки координує діяльність голів районних МДА, що забезпечує більшу незалежність представників державної вертикалі.

Одним із ключових питань є призначення голів МДА, які мають бути професійними державними службовцями. Відповідно, на таку посаду може претендувати або вже діючий голова держадміністрації, або спеціально навчений держслужбовець із кадрового резерву. Також законопроєктом впроваджується принцип ротації: кожен голова МДА може обіймати свою посаду не більш як три роки, що має стати антикорупційним запобіжником.

Ще одна важлива норма — це можливість добровільного усунення порушень без наслідків, а також консультування щодо дотримання законодавства, що особливо важливо для невеликих громад, де немає великих і потужних юридичних відділів.

Однак у вересні 2021 року з`явилася нова версія законопроєкту до другого читання. Найголовнішою відмінністю другого варіанта №4298 було виключення норми про те, що головою МДА мають бути саме державні службовці. Відповідно, за цією нормою президент може призначити людину не за її професійні навички, а через особисту лояльність. Така варіація законопроєкту може породити цілу низку проблем, від уже згаданого ручного режиму контролю за ОМС до повної некомпетентності таких призначенців.

Окрім цього, також було виключено норму, згідно з якою президент має призначити або відхилити кандидатуру на посаду голови МДА впродовж 14 днів, що створює можливість затягнути процес призначення та дає главі держави додатковий важіль впливу.

Другу версію законопроєкту справедливо розкритикували як експертне середовище, так і громадський сектор. Щодо місцевого самоврядування, то громади менше цікавилися тим, кому підпорядковуватиметься голова місцевої державної адміністрації та яким — державним чи політичним — буде призначення. Асоціацію міст України на той момент повністю влаштувала форма нагляду, яка, як уже зазначалося, в обох версіях законопроєкту є досить м'якою.

Цю варіацію закону, яка розширювала вплив президента на призначення голів МДА, адвокував колишній заступник голови офісу президента з регіональної політики Кирило Тимошенко, якого звільнили в січні 2023 року. Його замінив виходець із місцевого самоврядування Олексій Кулеба, що, найімовірніше, дало змогу законотворцям повернутися до більш конструктивної версії.

Автор законопроєкту №4298 нардеп Віталій Безгін переконує, що наразі є консенсус між усіма гілками влади стосовно того, що голови МДА мають бути саме держслужбовцями.

«Законопроєкт на етапі підготовки нової пропозиції статей по статусу і критеріях призначення та звільнення голови МДА, яка буде презентована 4 грудня в закритому форматі. У нас наявний консенсус на рівні відповідальних усіх гілок центральної влади стосовно того, що голови МДА мають бути держслужбовцями», — каже Безгін у коментарі Руху «ЧЕСНО».

Голова підкомітету з питань адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування Віталій Безгін.

Віталій Безгін/facebook

Слова Безгіна підтверджуються принаймні позицією представників ОМС і профільного міністерства: його очільник Олександр Кубраков запропонував повернутися саме до початкової версії законопроєкту. Також консенсус наразі існує на майданчику офісу президента та профільного комітету у Верховній Раді.

Проте сам факт наявності другої версії законопроєкту свідчить про те, що це рішення потенційно може стати предметом кулуарної боротьби між експертним середовищем, парламентом і Банковою.

Ризики та проблема профільного міністерства

Навіть попри прийняття №4298 у першій версії, нардепи все ще мають після цього внести зміни до Конституції та запровадити посаду префектів, що наразі неможливо через воєнний стан. Відповідно, до закінчення війни ми матимемо лише перехідний варіант, що робить голів місцевих державних адміністрацій надзвичайно впливовими через нові функції контролю, адже саме фінальні зміни до Конституції повинні остаточно розділити виконавчі органи ОМС і МДА.

Це також збільшує можливості використання адмінресурсу з боку президента під час майбутніх повоєнних виборів, адже голови міських держадміністрацій, окрім виконавчих повноважень, тепер матимуть прямий важіль впливу на органи місцевого самоврядування. Через такий ризик процес призначення має бути позбавлений політичної складової, голови МДА повинні бути виключно професіоналами, які працюють із місцевим самоврядуванням, а не проти нього.

У цьому контексті постає ще одна гостра проблема, на яку, зокрема, звертають увагу представники місцевого самоврядування, — в обох версіях законопроєкту №4298 чітко не прописано, як має виглядати процедура державного нагляду на практиці.

За Європейською хартією місцевого самоврядування, процедуру нагляду за ОМС має бути прописано саме в законі, а не в підзаконних актах. Наразі у законопроєкті не визначено рамок і термінів розгляду, а також не окреслено переліку актів, які має перевіряти голова МДА. Це створює потенційне широке тлумачення того, що саме має перевіряти голова МДА, на додачу до ризику закладання у таких підзаконних актах підводних каменів для значно більшого їхнього впливу, ніж це визначено самим законопроєктом №4298.

Ще один ризик пов'язаний із профільним міністерством. Не буде перебільшенням сказати, що після об’єднання Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури наприкінці 2022 року втратило лідерські позиції в питанні продовження реформи. Не в останню чергу тому, що замість об’єднання відбулося фактичне поглинання, ускладнене глобальною втратою кадрів.

Якщо колишній Мінрегіон був основним драйвером реформ, то сьогодні за напрямом децентралізації міністерство спроможне підтримувати лише існуючі ініціативи, а опікується ними заступниця Олександра Кубракова Олександра Азархіна, якій бракує досвіду в цій сфері. Наразі профільна заступниця намагається надолужити втрачені позиції та періодично проводить офіційні тематичні заходи. Але важливо розуміти, що експертний пул міністерства, який моделював реформу та робив її разом із профільнім підкомітетом на чолі з Віталієм Безгіним, теж втрачено.

Утім, міністерство Кубракова має серйозний конфлікт із громадським сектором, експертним середовищем і представниками місцевої влади через підтримку та активне просування скандальної «реформи» містобудування згідно із законом №5655, який Мінвідновлення досі позиціонує як основу майбутнього процесу відбудови замість стратегії регіональної політики. Також очільник міністерства перебуває в конфлікті з Банковою і, як наслідок, із Кабміном і Мінфіном, що вилилось у позбавлення Мінвідновлення двох третин бюджету на наступний рік.

Олена Шуляк та Олександр Кубраков.

facebook/Александр Кубраков

Натомість найбільшим драйвером реформи наразі є профільний підкомітет, однак і у самому комітеті явно присутня напруга між головою підкомітету Безгіним і головою комітету Оленою Шуляк, яка є основним лобістом скандального №5655 і, по суті, підклала під команду Мінвідновлення, котра повністю довіряє її «експертній» позиції, міну уповільненої дії. Тому депутати, які робили реформу разом з експертним середовищем, зосередилися довкола заступника голови ОП Олексія Кулеби у Конгресі місцевих та регіональних рад при президентові, секретарем якого є ексзаступник міністра розвитку громад і територій В’ячеслав Негода. Це також може вплинути на остаточну версію законопроєкту №4298.

Відновлення політичної боротьби за столицю

Законопроєкт №4298 також потенційно зачіпає і ще одну хронічно проблемну тему — голови Київської міської держадміністрації у Києві. Мер столиці Віталій Кличко ревниво ставиться до своїх повноважень, які є надзвичайно широкими, якщо порівнювати з іншими великими містами.

Саме по собі розведення повноважень не є чимось страшним, за самою логікою децентралізації, повноваження мера та голови КМДА мають бути розділені у такому форматі: мер як представник місцевого самоврядування, що головує в Київраді та очолює виконавчий комітет, і голова КМДА, який наглядає від імені держави за законністю актів Київради.

Безгін переконує, що після прийняття законопроєкту №4298 питання столиці не чіпатимуть: «На Київ не вплине ніяк без змін до профільного закону, точніше, без його нової редакції».

Голова профільного підкомітету визнає, що наразі потрібні зміни в закон про столицю, але очевидно, що у Верховній Раді відсутній консенсус з приводу того, як саме має виглядати закон. Але головне інше — Банкова теж не дуже зацікавлена наводити порядок у системі влади столиці. Виною всьому все та ж політична доцільність — у 2025 році місцеві вибори, і команда Зеленського, яка точно претендуватиме на столицю, хоче отримати весь Київ без поділу повноважень. Однак тут знову вмикається фактор євроінтеграції, і нескінченно маніпулювати Києвом у влади — і сьогоднішньої, і наступної — точно не вийде.

Що далі

По-перше, Верховна Рада повинна, нарешті, врегулювати запровадження державного нагляду на рівні законодавства. Це допоможе впорядкувати систему державного управління та синхронізувати центральну і місцеву владу. Однак очевидно, що це лише перехідний етап до змін в Конституцію, які можна буде вносити лише із закінченням воєнного стану.

По-друге, попри те, що остаточний вигляд проєкту №4298 до другого читання на сьогодні невідомий, голови МДА однозначно мають бути професійними державними службовцями, а не призначеними за принципом вірності кандидатурами Банкової. Україні потрібно все ж таки визначитися з межами впливу президента та відмовитися від ручного керування, яке замість конструктивної роботи породжує конфлікти між місцевою і центральною владою.

По-третє, прийняття законопроєкту №4298 може потенційно відкрити шлях до прийняття збалансованого закону про столицю, який нарешті остаточно відділить державні органи від місцевого самоврядування та позбавить Банкову важелів тиску на мера міста.