Соціальний інспектор: благодійник чи інквізитор

Необізнаність і, що гірше, небажання пересічних українців розбиратися в тих чи інших явищах і процесах, які відбуваються у державі сьогодні, і зокрема стосовно соціальної сфери, часто породжує для них негативні та несподівані наслідки, що нерідко супроводжується й панічними настроями.

Це грає на руку багатьом. По-перше, державним функціонерам, які, користуючись низькою правовою культурою громадян, дозволяють собі те, що в умовах розвинених інститутів громадянського суспільства навіть важко уявити. По-друге, політичним опонентам правлячого класу, допомагаючи спекулюванням на таких настроях нарощувати рейтинги підтримки. Ролі акторів на політичній сцені постійно змінюються - ті, що критикували, займають місце тих, хто впроваджував, і навпаки. Але нічого не змінюється по суті - ні обличчя, ні процеси. Щонайменше з початку 2000-х саме такою є тенденція розвитку політичних процесів в Україні та, відповідно, занепаду економіки.

Однією з останніх тем, які подавались українцям у такому ж ракурсі, стала тема соціального інспектування. Доки одні говорять про ефективність використання бюджетних коштів, інші наголошують на тому, що інспектор загляне і до вашого холодильника, і під ліжко, і до шафи з білизною.

Перш за все зазначимо, що саме поняття соціальних інспекторів не нове, як інститут вони існують уже тривалий час, зокрема при виявленні сімей (осіб), які перебувають у складних життєвих обставинах, при вирішенні питання про надання їм соціальних послуг і здійсненні соціального супроводу. Дійсно, постанова Кабміну, яка регулює зазначене питання, дозволяє для виявлення таких сімей (осіб) і своєчасного надання допомоги здійснювати фахівцями відвідування, оцінювати на місці потреби у наданні соціальних послуг, проводити обстеження (за згодою) матеріально-побутових умов.

Чи може бути по-іншому? Мабуть, ні. Держава має право переконатися, що виділені нею кошти платників податків справді йдуть тим, хто їх потребує через скруту, а не в силу того, що отримувати допомогу дозволяють задекларовані отримувачами доходи, хоча за фактом вони в рази вищі.

Проблематика питання

Ще у липні 2014 р. між урядом України і Міжнародним банком реконструкції та розвитку було укладено угоду про позику на впровадження Проекту "Модернізація системи соціальної підтримки населення України".

У вересні 2015-го Міністерством соціальної політики було залучено консорціум консультантів (ТОВ "Таніт", "Сівітта Україна" та "Перша рейтингова система") для отримання послуг з розробки та впровадження механізмів зміцнення нагляду і контролю за наданням соціальної підтримки, проведення моніторингових досліджень стосовно виявлення випадків помилок і шахрайства під час надання соціальної підтримки.

Моніторинг проводився в органах соціального захисту населення Житомирської, Закарпатської, Запорізької, Київської, Сумської областей у листопаді 2015-го.

У висновку наводяться цікаві критерії, які дають можливість говорити про необхідність зміни системи контролю, яка на сьогодні існує, однак залишається неефективною.

І. Низька якість перевірки даних заявників до моменту призначення допомоги, внаслідок чого наступній перевірці підлягає надзвичайно висока кількість справ із порушеннями. Відсутність системного навчання, єдиної методики (механізму) здійснення перевірок, централізованого супроводу та моніторингу їх діяльності.

Серед найсуттєвіших порушень, що не виявляються, але впливають на розмір допомоги, є такі:

- неофіційне працевлаштування (робота без трудового договору або за кордоном);

- неофіційний дохід (реальна заробітна плата вища за офіційну або наявні доходи у неформальному секторі, які не декларуються);

- встановлення/підтвердження батьківства особи, що проживає разом з одинокою матір'ю;

- підтвердження купівлі товару або послуги на суму більш як 50 тис. грн (або понад десять прожиткових мінімумів).

Порушення виявляються менш як у 1% проведених перевірок. При цьому 81% від загальної кількості перевірок були проведені щодо отримувачів житлових субсидій, 17% - щодо малозабезпечених сімей і лише 2% - щодо одиноких матерів. У досліджених управліннях було виявлено 621 справу з порушеннями, або 0,7% від загальної кількості перевірок. Найменший відсоток порушень у справах про допомогу малозабезпеченим сім'ям (0,4%), найбільший - при перевірці справ одиноких матерів (1,5%).

При відборі справи для перевірки профілі ризику не застосовуються. Справа потрапляє на перевірку соціальному інспектору у разі запитів від інших установ та організацій або ж колег, спеціалістів по прийому та/або призначенню у разі, якщо вона викликала у них підозри. Інколи соціальні інспектори обирають справи на основі власного досвіду, з більшими сумами допомоги або ті, що давно не перевірялися.

Після отримання справи, на основі власного судження про можливу результативність соціальний інспектор самостійно обирає метод проведення перевірки: перевірка даних, обстеження матеріально-побутових умов та/або проведення перевірки з відвідуванням місця роботи.

Недостатня автоматизованість роботи та відсутність доступу до баз даних. Звірення даних відбувається вручну. 98% запитів у процесі перевірки, пов'язаної з доходами, направляються до ДФС, у третині управлінь це все ще робиться з використанням паперових носіїв. Інколи відповідь отримують уже після призначення допомоги. Оскільки профілі ризику для вибору справ не використовуються, як наслідок, більш як половина перевірок здійснюється завідомо без результату.

Тобто очевидно, що система потребує змін для відповідності нинішньому століттю. Отже, з використанням автоматизованого процесу на стадіях визначення справи отримувача, на основі прописаних, чітких, а головне, єдиних для всієї системи контролю критеріїв, а не на суб'єктивному сприйнятті інспектора, який усе ще використовує совковий підхід. Більш того, виходячи з того, за яким критерієм справа може бути віднесена до групи ризикових, соціальний інспектор повинен не самостійно і навмання обирати методику перевірки, а керуватися правилами, які визначатимуть конкретний перелік безпосередніх заходів. Як вбачається з наведеного вище, як станом на 2015 р., так і на сьогодні цього немає в принципі.

ІІ. Підпорядкованість соціальних інспекторів керівництву управлінь соціального захисту населення як наслідок виконання не пов'язаних із контролем функцій, конфлікт інтересів під час проведення перевірок діяльності самих управлінь.

Як виявило дослідження, на соціальних інспекторів часто покладено додаткові функції, а саме: відвідання кризових сімей; перевірка умов проживання внутрішньо переміщених осіб та участь у комісії по ВПО; проведення перевірки фактичного місця проживання для включення до ЄДАРП; обстеження матеріально-побутових умов сімей учасників АТО; фіксація відсутності трудової книжки. Більш того, в деяких випадках соціальні інспектори проводять обстеження матеріально-побутових умов для встановлення газових лічильників і автономного опалення, а також активно залучені до реалізації інших місцевих програм соціального захисту.

Наразі соціальний інспектор повністю інтегрований у діяльність управлінь соціального захисту населення. Найбільший вплив на процеси діяльності соціальних інспекторів при здійсненні функцій контролю має фактор керівництва, особисте ставлення.

Ефективним може бути лише той контроль чи орган, який відокремлений від об'єкта, це по-перше. А по-друге, для того, щоб контроль був ефективним, він має бути якщо не єдиною, то основною функцією того чи іншого підрозділу. А коли контролюючими штатними одиницями "латають дірки" на інших напрямках, то втрачається ефективність, як наслідок, дивимося пункт перший і розуміємо, чому перевірки проводяться навмання, задля накопичення планових кількісних показників, без зацікавленості у кінцевому результаті, яким має бути не покарання, а припинення надання допомоги тим, хто насправді отримує її незаконно.

ІІІ. Практична відсутність забезпечення транспортом (виїзні перевірки оплачуються за власні кошти) і відшкодування витрат на відрядження (воно передбачене лише у 8 з 30 (27%) досліджених управлінь). Майже у половині досліджених управлінь був лише один соціальний інспектор. У середньому по Україні місячний фонд оплати праці на одного соціального інспектора становить 3149 грн. Соціальні інспектори скаржаться на низькі зарплати та зауважують, що спеціалісти, які виконують подібні функції в інших організаціях (Пенсійному фонді або ДФС), отримують удвічі більше. Таким чином, важко знайти людину на вакантне місце соціального інспектора, яка задовольняла б існуючі вимоги щодо досвіду та кваліфікації. Низькі зарплати підвищують ризик корупції.

Якщо об'єктивно підсумовувати головні висновки з даного дослідження, то, за великим рахунком, інспектування скоріше немає, воно атрофоване та інертне і виконує свої функції лише номінально. Враховуючи зростаючі з кожним роком соціальні видатки бюджету, така ситуація не є прийнятною.

Громадська думка

Тези моніторингового дослідження, які демонструють зріз суб'єктивного сприйняття громадянами існуючої системи контролю у сфері соціального захисту, заслуговують на окрему увагу.

Згідно з наведеними даними, громадськість загалом позитивно сприймає посилення контролю та збільшення санкцій (передусім з міркувань соціальної справедливості). До проведення перевірок ставиться з розумінням, проте висловлює занепокоєння наявністю можливостей отримати (під час їх проведення) дані про майнове та фінансове становище домогосподарства отримувача допомоги від третіх осіб, побоюючись суб'єктивності сусідів та негативного ставлення з їх боку, що вплине на інформацію, яка надаватиметься інспектору.

Опитані переважно негативно ставляться до шахрайства при наданні документів на отримання державної соціальної допомоги. Проте половина із них не вважає таке шахрайство злочином. Більшість учасників визнали, що надання недостовірної інформації про доходи (приховування їх видів, джерел, розміру) при призначенні може бути поширеною практикою. Частина зізналася, що вони самі подавали недостовірну інформацію - як навмисно, так і по неуважності, виправдовуючи такі дії зокрема тим, що інститути держави самі сприяють поширеності тіньових практик. Учасники продемонстрували байдужість і значне небажання втручатися в реагування на випадки неправомірного отримання соціальної допомоги іншими особами. Поширеною є точка зору, що державні органи повинні реагувати на це самостійно.

У вищенаведеній інформації повною мірою проявляється психологія незрілого суспільства. З одного боку, члени соціуму усвідомлюють необхідність контрольних заходів (зважаючи на високі ризики шахрайства). Більш того, на рівні викривленого сприйняття справедливості підтримують необхідність притягнення винних до відповідальності та позбавлення їх матеріальної підтримки від держави. З іншого боку, відносно власної персони вважають подання недостовірних даних прийнятним, виправданням чого є сумнівне переконання, що цьому сприяє суспільний життєвий уклад і сам держапарат.

З точки зору ефективного управління обмеженими ресурсами держави, яка не є ні сировинно, ні промислово потужною з надлишком бюджетних коштів і яка за фактом перебуває у стані дефолту, ігнорування чи потурання безгосподарному використанню фінансів через номінальний контроль є неприпустимою розкішшю.

Чого очікувати?

Держбюджетом на наступний рік за програмою "Модернізація системи соціальної підтримки населення України" передбачені видатки за спеціальним фондом - 500 млн грн, які фінансуються за рахунок згаданої вище позики МБРР на суму 300 млн дол. Ймовірно, ці кошти буде спрямовано саме на формування та початок функціонування інституційно незалежної ланки держконтролю у сфері соціальної підтримки, яка забезпечуватиметься шляхом соціального інспектування, проведення моніторингу ефективності виконання програм соціальної підтримки та аналізу порушень законодавства у цій сфері.

Вперше відповідний законопроект вносився на розгляд парламенту урядом А.Яценюка (№4176 від 3 лютого 2016 р.), однак був відкликаний у зв'язку з формуванням нового складу Кабміну. Втім, його повторного внесення варто очікувати до кінця поточного року.

У попередній редакції документа поняття порушення розкривалось як умисні чи необережні дії або бездіяльність щодо надання чи внесення завідомо неправдивих відомостей (крім технічних помилок) посадової особи або отримувачів соціальної підтримки, що призвели до неправильного встановлення права на отримання соціальної підтримки та/чи визначення її розміру.

Тобто йдеться не тільки про те, що соціальна інспекція буде інквізувати виключно отримувачів, а й про те, що останні певною мірою наглядатимуть і контролюватимуть діяльність територіальних підрозділів соціального захисту, вироблятимуть пропозиції з питань покращення нормативної та методологічної бази їх діяльності.

Для цього соціальну інспекцію буде трансформовано у структурний підрозділ у складі Мінсоцполітики, із територіальними центрами в АР Крим, обласних, Київській і Севастопольській міських державних адміністраціях. Її завданнями стануть: проведення безпосередніх перевірок правильності застосування законодавства у сфері соціальної підтримки; виявлення порушень у цій сфері; проведення моніторингу ефективності виконання програм; розроблення єдиних процедур і методологічних засад діяльності інспекторів; контроль за дотриманням державних стандартів соціальних послуг, норм і нормативів.

Інспекції будуть наділені повноваженнями контролювати правильність і своєчасність призначення соціальної підтримки; перевіряти достовірність відомостей, які впливають на встановлення права на отримання соціальної підтримки та розмір (обсяг) її надання; звертатися до суду з позовами щодо стягнення надміру виплачених коштів соціальної підтримки, контролювати обсяги таких коштів.

Водночас соціальний інспектор не отримує статусу особи з необмеженими правовими можливостями, оскільки будь-які його вимоги, дія або бездіяльність можуть бути оскаржені в судовому порядку.

Звісно, що проект закону не містить конкретних алгоритмів дій інспектора, їх необхідно ще виробити, він створює тільки передумови до створення повноцінного самостійного суб'єкта контролю. Відтак, не варто драматизувати, що з наступного року почнеться тотальне тероризування отримувачів соціальних виплат.

Це загалом неможливо, виходячи з базису, на якому цю систему потрібно будувати як на етапі матеріально-технічного забезпечення, автоматизації, створення системи доступу до інформаційних баз, так і на стадії навчання інспекторів, вироблення для них правил і методик.

Попри те, що повторно законопроект на розгляд Ради ще не внесено, в деяких ЗМІ вже зазначалося, що штат працівників інспекції становитиме 550 осіб, які почнуть працювати з 1 липня 2017 р. При цьому поширюється інформація про плановий, очікуваний результат їх роботи у вигляді зекономлених 5 млрд грн. Варто зауважити неповноцінність таких повідомлень, оскільки зазначена сума озвучувалася тодішнім міністром фінансів Наталією Яресько як очікуваний результат процесу верифікації за підсумками 2016 р. Та й стосунку до соціального інспектування вона безпосереднього не має хоча б тому, що верифікація є переважно прерогативою Мінфіну, а соціальні інспектори - це система контролю відомча, в межах Міністерства соціальної політики.

Більш того, зважаючи на наведені вище проблеми у сфері соцконтролю, щонайменше нерозумно говорити про те, що 550 розпорошених по 24 областях і м. Києву працівників (навіть якщо поки не враховувати АР Крим і м. Севастополь) зможуть якісно проінспектувати хоча б отримувачів житлових субсидій, яких на прогнозований момент запуску системи інспекцій очікувано буде близько
27 млн громадян, або ж 9 млн домогосподарств. Що виключно за математичним розрахунком дає нам навантаження в 49 тис. на одного інспектора. А якщо врахувати, що 550 осіб включають у себе і керівників, їх заступників, аналітичні й організаційно-технічні відділи, то стає очевидним, що у 2017 р. ми не отримаємо того "монстра контролю", яким уже називають інспекцію.

У рекомендаціях моніторингу зазначається, що як пілотний проект рекомендовано організувати перевірку даних за новими принципами лише за однією програмою, наприклад допомоги малозабезпеченим сім'ям, і переглянути результати після завершення цієї перевірки. Це дасть можливість підготувати перелік спеціалістів, які пізніше можуть стати основою аналітичного підрозділу Мінсоцполітики.

Утім, не варто вважати, що система залишиться незмінною в частині відповідальності. Адже не факт, що всі рекомендації буде враховано, однак не зазначити їх було б упередженістю. Попри непопулярність такої тези, потрібно розуміти, що покарання не є самоціллю будь-якого виду відповідальності. Воно несе в собі додаткове функціонально-ідеологічне навантаження, яке має значно вагоміше - виховне та превентивне - значення (на прикладі покараних потенційний правопорушник має замислитися над невідворотністю покарання, а також зважати на додаткові обтяження та обмеження, які буде на нього покладено).

Так, зазначається, що в Україні відсутня відповідальність за здійснення зловживань. При виявленні порушення особа повинна повернути лише надміру виплачені кошти, тому рекомендовано посилити відповідальність, розглянувши можливість застосування такого:

- штрафних санкцій;

- призначення адміністративних штрафів соціальними інспекторами;

- притягнення порушників до кримінальної відповідальності у випадках особливо великих зловживань;

- скасування допомоги та права на її отримання у разі виявлення спроб шахрайства з боку заявників/одержувачів.

Водночас березнева редакція вищезгаданого законопроекту містила норму про те, що особа, яка вчинила протиправні дії при отриманні соціальної державної підтримки, не позбавлена можливості звернутися за її отриманням повторно вже через шість місяців. Тобто йдеться не про те, щоб шляхом інспектування закрити можливість отримання виплат порушником навіки, а в тому числі про подальше отримання, однак уже виходячи з реальних доходів чи життєвих обставин, які раніше отримувачем були приховані чи викривлені.

Таким чином, не можна говорити, що система контролю за соціальною допомогою не потребує ефективних змін. Більш того, вона не підміняє і не може бути обмеженою лише документальною верифікацією, яку проводить Мінфін, оскільки соціально незахищені верстви потребують у тому числі сприйняття та оцінки їхніх життєвих умов на рівні особистого контакту з працівником соціальної служби. Крім цього, на сьогодні не вбачається, що система, яку планують створити, має наміром "зрізати" половину чи третину отримувачів. Мова йде про справедливий підхід, за якого злісних системних шахраїв примушуватимуть у судовому порядку не тільки повернути отриману суму, а й понести відповідальність - майнову, адміністративну, кримінальну. Водночас ті, хто справді потребує бюджетних виплат і підтримки, не мають підстав для хвилювання, бо якби вони мали що приховувати чи чого соромитися, то за допомогою не зверталися б.