Реформа держслужби. Перші зрушення та гальма

Парламент прийняв у другому читанні закон, метою якого є визначення єдиних підходів у сфері державної служби у державних органах, приведення їх у відповідність до Закону "Про державну службу" та впровадження електронних форм комунікації громадян із державою.

З назви документа зрозуміти це важко, бо там ідеться про внесення змін до деяких законів, з тексту проєкту - також, бо там більш як сто сторінок, а депутати отримали законопроєкт увечері напередодні голосування. Тим не менш наступного дня, попри гостре обговорення і численні зауваження, монобільшість закон ухвалила. Які ж наслідки турборежиму на нас чекають?

Закон містить дуже багато різноманітних питань з цілого ряду напрямів державного управління. Ним вносяться поправки до 51 закону,впорядковуються питання держслужби в майже 40 органах влади. Тому швидко розібратися в деталях цього закону важко не лише депутату, а й фахівцю в окремій сфері.

При обговоренні законопроєкту висловлювалася низка цікавих пропозицій. Так, було запропоновано поправку про доцільність проведення в окремих випадках відеоконференцій засідання Кабінету міністрів. Незважаючи на заперечення окремих депутатів, поправку враховано редакційно, як і було запропоновано комітетом. Прозвучала також пропозиція централізувати деякі функції, які спільні в багатьох міністерствах. Наприклад, ведення бухгалтерії, супроводження юридичних питань тощо. Йдеться про те, щоб створити єдиний орган для всіх міністерств, аби не було багато бухгалтерів, юристів у кожному міністерстві. Доцільно, щоб ці функції було централізовано в окремій структурі Кабміну, яка обслуговуватиме багато міністерств. Поправку щодо такого нововведення було враховано редакційно. При цьому голова профільного підкомітету запевнив, що така реформа зараз також розробляється.

У процесі підготовки та обговорення законопроєкту було ще багато різноманітних пропозицій щодо давно назрілої реформи державної служби. Частину з них не було сприйнято. Серед головних новел, які таки знайшли підтримку в залі, є впровадження посад керівників апарату у ряді органів влади. Це, на думку авторів закону, має забезпечити відокремлення політичних посад від посад державної служби. Такі керівники будуть держслужбовцями і призначатимуться та звільнятимуться головами цих органів у порядку, визначеному Законом "Про державну службу", та здійснюватимуть повноваження, прописані у цьому законі. Зокрема, керуватимуть діяльністю територіальних відділень відповідних органів.

Нові керівники мають з'явитися в центральних апаратах Нацкомісії з цінних паперів і фондового ринку, нацкомісіях регулювання природних монополій, Антимонопольному комітеті, Нацраді з питань телебачення і радіомовлення, Представництві президента України в АР Крим, місцевих державних адміністраціях, Нацкомісії, що здійснює держрегулювання у сфері ринків фінансових послуг, Нацкомісії, що здійснює держрегулювання у сфері зв'язку та інформатизації, Фонді держмайна, Нацагентстві з питань запобігання корупції.

Крім запровадження посад керівника апарату, уточнено назви деяких інших найвищих державних органів або підрозділів. Так, адміністрація президента України тепер називатиметься "Постійно діючий допоміжний орган, утворений президентом України". Замість голови адміністрації президента буде керівник постійно діючого допоміжного органу, утвореного президентом України. Це, очевидно, є незрозумілим ускладненням. Однак автори закону пояснили, що це для того, щоб не змінювати закону щоразу, коли перейменовується адміністрація президента, бо в нашій країні вже склалася така традиція, що всі новообрані президенти її перейменовували.

А секретаріат Кабінету міністрів, відповідно, стане "державним органом, що забезпечує діяльність КМУ". Очолюватиме його міністр Кабінету міністрів України. При цьому залишається посада державного секретаря КМУ, який виконуватиме повноваження керівника державної служби та повноваження, передбачені Законом "Про центральні органи виконавчої влади" для державного секретаря міністерства. Зазначено, що державний секретар КМУ підзвітний і підконтрольний міністру Кабінету міністрів. А призначатиме його Кабмін строком на п'ять років із правом повторного призначення. У свою чергу, ця посадова особа призначатиме та звільнятиме службовців "державного органу, що забезпечує діяльність КМУ". Тобто керівник секретаріату КМУ - це тепер державний секретар КМУ.

У Центральній виборчій комісії забезпечення її діяльності покладається на секретаріат комісії. Його очолюватиме керівник секретаріату, який має призначатися та звільнятися головою комісії та здійснюватиме повноваження керівника державної служби у секретаріаті.

Наступним важливим блоком є удосконалення електронного документообігу. З цією метою вносяться зміни до законів "Про звернення громадян", "Про статус народного депутата України", "Про електронні документи та електронний документообіг", "Про доступ до публічної інформації", "Про електронні довірчі послуги". Закладається принцип, що документ, складений в електронній формі (у т.ч. в автоматичному режимі) з дотриманням вимог законодавства, має однакову юридичну силу з документом, складеним у паперовій формі. Зокрема, удосконалюється процедура подання та розгляду звернень в електронній формі.

Важливим моментом нового закону є також те, що чинна нині процедура кадрових призначень нарешті відповідатиме вимогам Конституції України щодо повноважень президента та прем'єр-міністра призначати керівників державних органів. Так, раніше у відповідних законах було записано, що голову Фонду державного майна за згодою Верховної Ради призначає на посаду та звільняє з посади президент України. Тепер його призначатиме на посаду за поданням прем'єр-міністра та звільнятиме з посади Верховна Рада, як це зазначено у ст. 85 Конституції.

Новим законом також встановлюється, що перший заступник і заступники голови ФДМУ (яких нині призначає за поданням прем'єр-міністра та звільняє президент) тепер призначатимуться та звільнятимуться Кабінетом міністрів за поданням прем'єр-міністра на підставі пропозицій голови фонду.

А керівник Служби безпеки України, якого відповідно до чинного закону раніше призначав на посаду та звільняв з посади особисто президент України, тепер має призначатися та звільнятися Верховною Радою за поданням президента. Як це і визначено у ст. 106 Конституції України.

Слід зазначити, що велику кількість пропозицій і поправок до Закону "Про Антимонопольний комітет України" було відхилено. Представник профільного комітету пояснив це підготовкою змін у сфері антимонопольного законодавства.Комітет з питань економічного розвитку готує великий і системний законопроєкт з питань реформи конкурентної політики. Його автори запевняють, що всі питання державної служби щодо АМКУ, які депутати пропонували внести до законопроєкту №2260, вони врахують у своїх законах, що найближчим часом будуть зареєстровані у ВРУ. І, аби уникнути дублювання, попросили ці питання зараз не регулювати цим законом. Отже, значну частину пропозицій депутатів, які стосуються Антимонопольного комітету, поки що не розглядали, бо їх регулюватиме окреме законодавство.

Тим не менш частина питань реформи державної служби в системі органів АМКУ все ж таки є у новому законі, що, однак, не вирішує проблем забезпечення фахового рівня та незалежності посадовців цього унікального державного органу із спеціальним статусом. Якщо у колишній редакції закону було зазначено, що голову АМКУ призначає на посаду та звільняє з посади президент за згодою Верховної Ради, то тепер його призначатиме Верховна Рада за поданням прем'єр-міністра, як це визначено у ст. 85 Конституції. Крім того, якщо раніше заявити про свою відставку він міг президенту, то тепер у ст. 9 зазначено, що відповідну заяву слід подавати Верховній Раді.

Якщо раніше у законі було написано, що перший заступник і заступник голови комітету призначаються за поданням прем'єр-міністра та звільняються з посад президентом, то тепер їх призначення та звільнення відбуватимуться без втручання президента, - це робитиме Кабмін за поданням голови АМКУ.

Також вводиться нове повноваження голови комітету призначати та звільняти керівника апарату. При цьому виключаються його повноваження подавати на затвердження колегіальним рішенням самого АМКУ кошторису доходів і видатків усієї системи органів комітету, приймати щодо працівників їх апарату кадрові рішення (у т.ч. затверджувати штатний розпис і кошторис), а також застосовувати щодо них заходи заохочення та накладати дисциплінарні стягнення. Виключаються і повноваження заступників голови погоджувати призначення та звільнення працівників, зміни у штатному розписі підпорядкованих їм структурних підрозділів. Більш того, і голів територіальних відділень (ТВ) і їх заступників замість голови комітету тепер призначатиме керівник апарату.

Якщо затвердження структури АМКУ та його ТВ залишається за головою комітету, то затверджувати їх штатний розпис і кошторис тепер буде керівник його апарату. Так само до його повноважень передається затвердження положення про структурні підрозділи апарату АМКУ, що раніше було повноваженням голови.

Крім того, що всі ці повноваження передаються керівникові апарату АМКУ, посадові особи апарату комітету та його територіальних відділень тепер мають виконувати встановлені їм законом завдання за дорученням не лише голови, державного уповноваженого чи іншого органу комітету, а й керівника апарату, який до того ж повинен виконувати не лише вищезазначені, але й інші повноваження керівника державної служби, визначені Законом "Про державну службу".

Поряд зі змінами до закону про АМКУ, запропонованоу ст. 5 Закону "Про Державне бюро розслідувань" розшифрувати перелік посад службових осіб, які займають особливо відповідальне становище, щодо яких бюро розслідувань може вирішувати завдання із запобігання, виявлення, припинення, розкриття і розслідування злочинів. Тепер буде встановлено, що це колишній президент, прем'єр-міністр і члени КМУ, заступники міністрів і члени Нацради з питань телебачення та радіомовлення, Нацкомісії з фінпослуг, Нацкомісії з цінних паперів, Антимонопольного комітету та посадовці цілого ряду інших державних органів.

Тут привертає увагу той факт, що ця вимога поширюється лише на членів АМКУ, а щодо його голови вона чомусь не діятиме. Також зазначена вимога поширюється на голів Верховної Ради, місцевих держадміністрацій, Держкомтелебачення і радіомовлення, Фонду держмайна, НБУ, на Уповноваженого з прав людини, директора НАБУ, генпрокурора, секретаря РНБО.

Оскільки реалії життя свідчать, що посада голови АМКУ не менш важлива і може бути корупційною, то очевидно, що і на неї мають бути поширені зазначені повноваження ДБР.

Загальний висновок

Щойно прийнятим і довгоочікуваним законом, безперечно, зроблено важливі кроки у напрямі вдосконалення системи державної служби. Водночас автори не завжди відчувають специфіку і значущість окремих органів влади. Зокрема, запропоновані до конкурентного законодавства зміни свідчать, що автори не до кінця розуміють роль, значення та процедури прийняття Антимонопольним комітетом і його територіальними відділеннями надзвичайно складних і важливих для країни рішень. У той час як бізнес і міжнародні партнери (у т.ч. МВФ) вимагають підвищення професійності керівників системи органів комітету та їх незалежності при прийнятті рішень, насправді відбувається зниження їх статусу.

У розглянутому законі неправомірно завищений статус керівника апарату АМКУ порівняно з посадовими особами, які фактично приймають судові рішення. Замість того, щоб підвищити статус державних уповноважених, які при прийнятті квазісудових рішень мають рівні права з головою комітету (але не мають рівної з ним захищеності), його, навпаки, знижують. Так само неправомірно знижується статус голів ТВ, які приймають непрості рішення з досить важливих питань регіонального рівня. Це неприпустимо в умовах проведення в країні адміністративної реформи. Слід також нагадати, що рішення органів АМКУ, як правило, супроводжуються відчутними штрафами, які спрямовуються до державного бюджету.

Маю надію, що такі помилки турборежиму буде усунуто при підготовці очікуваного пакета законопроєктів щодо реформи конкурентної політики. Проблема забезпечення фахового рівня та незалежності посадовців унікального державного органу із спеціальним статусом має бути вирішена якнайшвидше. В іншому разі ми не отримаємо довіри іноземних інвесторів, а вітчизняний бізнес не зможе розвиватися ефективно.