Как правительства превращают бюджетный пояс в удавку

или МОЖЕТ ЛИ БЮДЖЕТНЫЙ СЕКВЕСТР БЫТЬ ТОЧКОЙ РОСТА?

Принятый парламентом "с голоса" 29 декабря 2014 г. финплан Украины на 2015-й для граждан означает максимальное затягивание поясов. Так же поступили правительства некоторых европейских стран в период экономического кризиса, развернувшегося осенью 2008 г. Но является ли подобный путь хорошим рецептом для Украины? Попробуем выяснить это на примере других государств.

Очень сложная экономическая ситуация заставила правительства большинства стран ЕС в 2009 г. наращивать государственные расходы за счет долгов, стремясь таким образом стимулировать возобновление экономического роста. Это был ожидаемый ход, прописанный в учебниках: при экономическом спаде на фоне снижения доходов государство должно увеличивать расходы (в частности, путем наращивания долгов) и снижать доходы и таким образом стимулировать возобновление экономического роста. Соответствующими были и рекомендации МВФ европейским странам в то время.

Но сейчас, из-за глобального характера кризиса, брать в долг стало сложнее, кредиторы стремятся иметь дело с более богатыми странами-заемщиками из "ядра" ЕС. Поэтому правительства менее успешных стран, чтобы получить доступ к новым кредитам, перешли к политике суровой бюджетной экономии, т.е. начали сокращать расходы и наращивать доходы за счет увеличения налогового давления.

Сегодня на первых страницах европейских изданий - Греция, которая привлекла кредиты в обмен на режим суровой "бюджетной экономии" и теперь осталась один на один со своими проблемами. Греции необходим краткосрочный кредит хотя бы до лета, чтобы избежать еще более серьезного секвестра.

Правительство Украины тоже избрало этот путь?

Является ли экономия панацеей?

К сожалению, политика затягивания поясов во время кризиса не была успешной для многих стран, она только усилила спад. Так, в Австрии, Бельгии, Финляндии, Франции, Германии, Нидерландах признаки рецессии появились уже в 2012 г. и были связаны, скорее, с общим ухудшением экономической ситуации в Европе и мире. А вот в Португалии, Ирландии, Греции и Испании экономические трудности начались именно тогда, когда правительства заставили граждан максимально экономить.

По оценкам аналитиков Берлинской школы экономики и права, на протяжении 2013–2020 гг. именно жесткая фискальная политика в еврозоне ежегодно будет "съедать" в среднем 3% ВВП. Для пятерки из PIIGS (Португалия, Ирландия, Италия, Греция, Испания) этот показатель составит 4–11%.

Усиливая налоговое давление, государство ухудшает условия ведения бизнеса, которому и так несладко из-за падения платежеспособного спроса. К тому же государства оказались не готовы заместить падение частного сектора и предложить масштабные инвестиционные проекты, которые создали бы рабочие места и таким образом увеличили ВВП.

В условиях рыночной экономики рынок труда эластичен. Это означает, что в среднесрочной перспективе из-за бюджетной экономии численность рабочей силы в еврозоне может сократиться на 2% (3 млн чел.), в Ирландии и Греции этот показатель может составить 5%. Рост безработицы означает дальнейшее снижение потребительского спроса и увеличение (а не снижение) социальных расходов: социальные выплаты, хоть и уменьшенные, государству все же приходится выплачивать.

Из-за падения экономики продолжает увеличиваться бюджетный дефицит и государственный долг - налогов поступает все меньше, а жить все равно на что-то надо. Так возникает заколдованный круг, каждый виток которого только ухудшает положение дел в экономике. На это накладывается социально-политическая нестабильность: в странах ЕС, испытавших на себе рецепт бюджетной экономии, правительства за последние несколько лет постоянно сменяли друг друга, а в странах все сильнее активизировались социальные протесты.

Греция: как стремительно накопить долг в 320 млрд евро, или 175% ВВП

В Греции рецепты суровой бюджетной экономии начали внедрять раньше других. 9 февраля 2010 г. парламент принял первый пакет антикризисных мер, чтобы сэкономить 0,8 млрд евро и привлечь кредит в 80 млрд евро. Для этого правительство Греции заморозило зарплату чиновникам, на 10% уменьшило премии, снизило зарплаты бюджетникам, выплаты за сверхурочную работу и т.п.

Почти через два месяца был принят второй пакет на 4,8 млрд евро: еще на 30% уменьшили рождественские и пасхальные премии, в бюджетном секторе премии дополнительно снизили на 12%, а зарплаты во всех отраслях - на 7%. Были увеличены ставки НДС с 4,5–9–19 до 5–10–21% (ставки НДС были разными в зависимости от категории продукции, например, если для какой-то продукции действовала ставка 4,5%, то теперь она будет составлять 5%) в зависимости от категории товаров и услуг. Но уже в апреле 2010 г. стало очевидно, что принятые меры не работают, поэтому правительству Греции пришлось просить помощи у международных кредиторов. В мае 2010 г. новообразованная "тройка" финансовых доноров (Еврокомиссия, Европейский центральный банк и МВФ) приняла решение о выделении помощи Греции в размере 110 млрд евро: 80 млрд двухсторонних кредитов от стран ЕС (позже эта сумма снизилась на 2,7 млрд, когда Словакия отказалась принимать участие в программе, а в Ирландии и Португалии также начались проблемы) и 30 млрд - от МВФ.

Тогда же Греция получила первый транш - 20 млрд евро. Эти деньги в обмен на дальнейшее усиление жесткой бюджетной политики уже в июне 2010 г.вынудили греческое правительство принять третий пакет мер экономии. Было запланировано снизить зарплаты бюджетникам дополнительно на 8%, установить налог на высокие пенсии, дополнительно обложить налогом прибыль, на 10% повысить пошлину на импорт авто. Ставки НДС снова повысили - в этот раз до 5,5–11–23%. Кроме того, на 10% выросли ставки налогов на предметы роскоши, а также алкоголь, табак и горючее. Была упрощена процедура увольнения и организации сверхурочной работы на предприятиях. Пенсионный возраст для женщин уравняли с пенсионным возрастом для мужчин (65 лет); было принято решение связывать в дальнейшем пенсионный возраст с продолжительностью жизни в стране. Также правительство решило приватизировать госпредприятия: их количество должно было сократиться с 6 до 2 тыс.

При принятии этого пакета произошли общенациональная забастовка и массовые протесты: несколько человек погибли, еще больше пострадали, но правительство не отказалось от своих намерений. В сентябре 2010 г. Греция получила второй транш от "тройки" на 6,5 млрд, следовательно, по итогам года бюджетный дефицит все же снизился с 15,8 до 10,7% ВВП. Но сам показатель ВВП только ускорил падение: в 2009 г. экономика Греции сократилась на 4,4%, в 2010-м - уже на 5,4%. Уменьшился и объем инвестиций в основной капитал, являющийся основой для экономического роста в будущем. Госдолг вырос с 126,8 до 146% ВВП. При этом уменьшить объем социальных выплат не удалось - они увеличились с 17,6 до 17,8% ВВП.

В начале 2011 г. Греция получила третий и четвертый транши кредита на общую сумму 17,4 млрд евро. А в июне того же года, после перестановок в правительстве, в разгар массовых протестов и 24-часовой всеобщей забастовки, пришлось планировать очередной, пятый, пакет мер экономии. В нем была предусмотрена приватизация на 50 млрд евро и повышение налогов. В частности, выросло налогообложение личных доходов в размере свыше 8 тыс. евро в год, вновь повысили ставку НДС, в этот раз для строительного сектора, также был введен дополнительный налог на борьбу с безработицей в размере 2%. В начале июля 2011 г. Греция получила пятый транш, но в августе были опубликованы свежие данные, согласно которым доходы госбюджета неуклонно падали - в этот раз на
1,9 млрд евро. Расходы выросли на 2,7 млрд евро.

Также обострился и политический кризис: премьер-министр Йоргос Папандреу в ноябре 2011 г. подал в отставку. Ему на смену пришло коалиционное временное правительство "национального единства". Несмотря на шестой декабрьский транш от "тройки", дефицит бюджета по итогам 2011 г. снизился только на 1%. Зато госдолг вырос до 171,3% ВВП, а сам ВВП продолжил падение (в этот раз на 8,9%). Увеличились уровни бедности и безработицы, а вместе с ними и доля социальных расходов в ВВП (см. рис. 1).

В феврале 2012 г. новое правительство договорилось о подписании второй программы помощи со стороны "тройки", предусматривающей кредитование на 100 млрд евро и списание 50% долгов перед частными кредиторами. Ради этого был принят пятый пакет мер бюджетной экономии: минимальную зарплату снизили на 22%, годовая премия ("13-я зарплата") была полностью отменена. В госсекторе решили до конца года сократить 15 тыс. рабочих мест. Пенсионные выплаты, расходы на здравоохранение и оборону тоже сократили, процедуру увольнения и сокращения зарплаты на предприятиях упростили. Принятие этих законов сопровождалось новой волной стихийных митингов: протестующие жгли магазины в центре Афин, более 120 людей пострадали.

Уже в октябре 2012-го понадобилось принимать шестой пакет экономии: вновь сократили пенсии (на 5–15%), пенсионный возраст подняли (до 67 лет), зарплату госслужащим и бюджетникам еще снизили (на 20–30%). По итогам 2012 г. дефицит бюджета еще немного снизился, но ВВП по-прежнему падал вместе с другими макроэкономическими и социальными показателями.

В 2013 г. правительство Греции провело через парламент уже седьмой пакет мер бюджетной экономии: в этот раз в госсекторе сократили еще 15 тыс. рабочих мест, уровень госрасходов серьезно вырос, а с ним - и дефицит бюджета. Количество занятых снизилось до 52,9% от трудоспособного населения, среди молодежи уровень безработицы уже превысил 50% (см. рис. 2).

Только во второй половине 2014 г., через год после принятия последнего пакета мер экономии, ВВП показал тенденцию к росту. Понять, насколько стабильной может быть эта тенденция, не успели. Но очевидно, что политика бюджетной экономии помогла Греции затормозить рост бюджетного дефицита ценой значительного углубления экономического спада и социального напряжения.

На этом фоне на выборах 25 января 2015 г. греки проголосовали за политическую силу, которая публично выступает против продолжения "лечения" экономики этой страны кредитами "тройки" доноров - ЕС, Европейского центробанка и МВФ (см. ZN.UA №3 от 30 января 2015 г., "Греция: "Троянский конь" России в ЕС?").

Первое, что сделали новоизбранные политические лидеры Греции - коалиция пророссийских левых сил Syriza, - заявили об отказе от сотрудничества с "тройкой" доноров, в частности с МВФ. Далее - лозунги о требованиях "списания" долгов Греции. Хотя бы части из 320 млрд евро (175% ВВП) накопленного правительствами Греции внешнего долга.

Международные кредиторы предложили Греции реструктуризировать кредит, хотя переговоры еще толком и не начались. "Если мы спишем (Греции) часть задолженности, это подаст плохой пример Португалии и Ирландии, Кипру и Испании", - заявил еврокомиссар Гюнтер Эттингер.

Братья по бедности

В Ирландии проблемы начались, когда правительство решило выдать госгарантии по крупным долгам частных банков. Следовательно, проблемы финучреждений стали общегосударственными: госдолг, раньше не превышавший 40% ВВП, теперь достиг показателя 100% и продолжал расти.

Экспортоориентированная Ирландия, казалось бы, имела шансы на успешное воплощение политики бюджетной экономии. Общий объем таких мер в течение 2008–2015 гг. составил 20% ВВП. Две трети этой суммы пришлось на сокращение расходов, треть - на рост налоговых поступлений, но было решено не трогать самую низкую в ЕС ставку налога на прибыль (12,5%).

Главным элементом бюджетной экономии стало сокращение социальных расходов и заработных плат бюджетников в 2009–2010 гг. - на 15%. В частном же бизнесе в начале кризиса ситуация была немного лучше: экспортные отрасли подпитывал относительно стабильный спрос на внешних рынках, предприятия, работавшие на внутренний, предпочитали сокращать штаты, а не зарплату.

Результат не заставил себя ждать - уровень безработицы на протяжении 2008–2010 гг. повысился с 6,4 до 14%, с углублением кризиса увеличилась и доля безработных, которые не могли найти работу более года. В 2010 г., чтобы не допустить обострения ситуации на рынке труда, правительство договорилось с профсоюзами: не снижать зарплаты, а работники взамен отказывались от забастовок.

С декабря 2010 г. с Ирландией, как и при греческом сценарии, начала работать "тройка" кредиторов, но на этом этапе проявились первые последствия политики экономии - значительное падение доходов (для самых бедных 10% - на четверть, для самых богатых 10% - на 5%) и повышение уровня бедности. Дефицит бюджета и уровень государственного долга значительно превышали лимиты ЕС. Но благодаря снижению доходов населения при наличии договоренностей с профсоюзами, открытости эмиграционного клапана для "спуска пары", экспортная ориентированность экономики способствовала тому, что политика бюджетной экономики не имела для Ирландии таких катастрофических последствий, как в Греции.

В Италии фискальную консолидацию начали с роста налогов (НДС, налога на недвижимость). Чтобы предотвратить махинации при госзакупках, процедуры унифицировали и централизовали, теперь этим занимается одно госагентство, была проведена оптимизация госаппарата, увеличен пенсионный возраст для женщин. В результате мер экономии заработные платы снизились до 25-летнего минимума. Но несмотря на рост социальной напряженности и политическую нестабильность (страна пережила ряд правительственных отставок), Италии удалось достичь приемлемого показателя бюджетного дефицита (3%).

Испании пришлось пережить наибольший шок на рынке труда, потому что перед кризисом, в
2008 г., значительное количество людей было занято в строительной отрасли. Из-за падения отрасли также снизились доходы госбюджета. С 2009 г. правительство Испании проводило политику бюджетной консолидации: поднимало ставки НДС в два этапа, акцизов, налогов на сбережения. Но в целом меры бюджетной экономии в Испании были значительно менее масштабными, чем в Греции.

В Португалии, как и в современной Украине, одной из главных проблем было накопление дисбалансов, в частности внешнеторгового и дефицита платежного баланса. Это стало структурной особенностью экономики страны, обычно правительство решало ее периодической девальвацией национальной валюты. Но этот инструмент стал недоступен с введением евро в 1999 г.

Чтобы выровнять дефицит бюджета, были повышены ставки НДС (в два этапа), налога на недвижимость и на прибыль. Бюджетникам снижали зарплату, а учителей даже сокращали. Несмотря на то, что до 2010 г. ВВП Португалии показывал рост, уже с 2011-го экономика вошла в рецессию.

Как Украине не стать Грецией

Большинство экономистов единодушны: программы бюджетной экономии только углубляют спад. Это признали и в МВФ уже в октябре 2012 г.: "Слишком быстрая отмена фискальных стимулов (снижение налоговых ставок, налоговые каникулы, сокращение взносов в социальные фонды) в странах, где производство и без того сокращается, может продлить рецессию, не обеспечивая ожидаемой бюджетной экономии. Это особенно справедливо, если консолидация (уменьшение дефицита бюджета) сосредоточена на урезании государственных расходов и если масштаб консолидации значительный", - признал Оливье Бланшар, главный экономист МВФ.

"В целом при спаде бюджетная экономия продлевает страдания намного сильнее, чем во время бума", - подтверждают экономисты Федерального резервного банка Сан-Франциско и Калифорнийского университета в исследовании 2013 г.

По мнению многих авторов, при планировании программ экономии МВФ серьезно просчитался с мультипликаторами, т.е. с тем, какой эффект для экономики будет иметь сокращение расходов или рост доходов бюджета на один евро. Считали, что показатель мультипликатора составляет 0,5: т.е. 1 евро экономии "сократит" экономику только на 50 центов. Последние исследования, в частности "Бюджетная экономия, экономический рост и мультипликаторы" профессора Гринвичского университета Дэвида Холла, показывают, что реальный размер мультипликаторов в действительности выше - 1,2–1,5.

Экономисты Университета Джонса Хопкинса и МВФ, проанализировав историю фискальной консолидации в 17 странах на протяжении 1978–2009 гг. в своем исследовании "Эффекты распределения при фискальной консолидации" (2013 г.), пришли к выводу: подобная политика приводит к значительному и продолжительному росту неравенства. Прежде всего, снижаются доходы наемных работников, в то время как прибыль и рента страдают меньше.

По словам других исследователей, сгладить негативный эффект помогают меры, которые начнут действовать не сразу, а в отдаленном будущем, когда экономика уже будет восстанавливаться. Например, привязка пенсионного возраста к ожидаемой продолжительности жизни в стране или изменение правил применения социальных программ.

Что же касается рынка труда, то, по мнению экономистов Автономного университета Барселоны, Европейского университета и Афинского университета экономики и бизнеса, целесообразнее экономить путем снижения зарплат в госсекторе, но не массовых увольнений. Последние сокращают количество занятых членов домохозяйства, снижая частное и инвестиционное потребление.

Существует и противоположное мнение. Иван Миклош, бывший вице-премьер по вопросам экономики и экс-министр финансов Словакии, считает, что само сокращение госаппарата - один из необходимых шагов бюджетной консолидации в Украине. По этому пути шла Словакия, когда проводила рыночные реформы.

Например, в словацком Минфине во времена Миклоша было сокращено 30% рабочих мест, в целом упразднено одно звено менеджмента, а излишек рабочей силы во всем госаппарате, по его оценкам, тогда достигал 15–20%. В Украине же потребность в сокращении госаппарата, по оценкам экспертов, составляет 10–50%. Часть сэкономленных средств от сокращения чиновников Миклош считает целесообразным потратить на повышение заработных плат ключевым фигурам в секторах, которые и будут внедрять реформы. Вместе с дерегуляцией (в частности, ликвидацией контролирующих органов) эти меры также улучшат бизнес-климат.

Кроме сокращения госаппарата, одной из важнейших мер бюджетной консолидации, по мнению словацкого реформатора, должно стать снижение "энергетических субсидий" за счет повышения цен энергоносителей (в частности, газа). Сэкономленные средства целесообразно потратить на финансирование мер адресной поддержки, а также на кредитные программы повышения энергоэффективности.

Третий источник консолидации - пенсии. Сейчас их доля в ВВП Украины составляет 16%, в то время как в других европейских странах - 8–10%. Ресурс сокращения - высокие пенсии номенклатуры и повышение пенсионного возраста, непопулярный, но необходимый шаг, который сделали все страны переходного периода.

По данным аналитиков Информационной кампании Stronger Together, сегодняшняя Греция - иллюстрация неэффективности политики бюджетной экономии в сочетании с наращиванием государственного долга без одновременной политики реиндустриализации и стимулирования экономики. Срок текущего соглашения Греции с кредиторами истекает 28 февраля, и дальнейшие перспективы страны призрачны. Привыкшая к кредитным вливаниям страна уже не может самостоятельно справиться с глубокими экономическими проблемами и диспропорциями и договориться с кредиторами. Греки считают, что с них достаточно мер экономии, а кредиторы все еще не готовы предоставлять кредиты на других условиях.

Опыт европейских стран во времена кризиса свидетельствует: очевидные решения (увеличение налогов, уменьшение расходов) не работают. В случае Украины антикризисный рецепт еще проще: внедрять рыночные реформы и уменьшать расходы на неэффективный госаппарат. Правда, эти меры требуют политической воли и противоречат популистским установкам многих отечественных политиков.