Услышать и быть услышанным

Важным участником управления бюджетом территориальной громады и ключевым субъектом оценивания качества бюджетного планирования является непосредственно сама территориальная громада.

От ее участия в процессе планирования бюджета и оценок этого процесса зависят не только результаты выборов в органы местного самоуправления, но и общественно-политическая активность, экономическое поведение членов громады и мотивация уплаты налогов и других платежей в местный бюджет. Но на практике с коммуникациями при бюджетировании возникают большие проблемы.

В Украине уровень участия общественности в управлении бюджетом в целом и в процессе его планирования, в частности, довольно низок, в связи с чем для оценки влияния граждан на формирование местного бюджета следует остановиться на небольшом количестве градаций форм участия. По нашему мнению, базой для группирования целесообразно выбрать типологию, закрепленную в документах Совета Европы и охватывающую четыре формы участия: информирование, консультирование, диалог и партнерство.

Информирование

Информирование граждан о бюджетной политике органа местного самоуправления - основа построения эффективных отношений властных институтов и населения. Уровень обнародования официальной информации о местных бюджетах довольно высок, основная часть такой информации о бюджетах ОТГ находится в свободном для всех граждан доступе. В 2017–2018 гг. почти 90% ОТГ на своих официальных сайтах размещали решения о бюджетах. Но обнародование других важных документов, касающихся планирования бюджета, находится на значительно более низком уровне. Так, проекты решений о бюджете обнародованы в 34% ОТГ, а бюджетные запросы - только в 8,5%.

Для достижения высокого уровня бюджетной прозрачности недостаточно ограничиваться только размещением официальной информации, которая часто непонятна и, как следствие, неинтересна и малополезна для жителей громад. Заметное влияние на улучшение информирования в сфере местных бюджетов в течение 2017–2018 гг. оказала активная деятельность коалиции общественных организаций "За прозрачные бюджеты". Важным направлением ее деятельности является развитие инновационной формы подачи информации о бюджете, предполагающей упрощенную подачу важнейших составляющих местного бюджета с элементами инфографики и популярными объяснениями. В процессе реализации проекта во всех громадах, принимавших в нем участие, такая информация была разработана и размещена в свободном доступе. Были и единичные случаи, когда органы местного самоуправления самостоятельно заказывали услуги по изготовлению информационной продукции в формате "Бюджета для граждан". Примером может служить сотрудничество Смыжской поселковой рады и Тернопольского национального экономического университета, в рамках которого в 2018 г. был разработан буклет "Смыжская ОТГ: бюджет для граждан. 2018". Но в целом в Украине практика популярного информирования населения о бюджете мало распространена. А значит, низкий уровень коммуникации власти с общественностью до сих пор является проблемой.

Консультирование

У консультирования есть значительный потенциал обеспечения планирования местного бюджета согласно общественным приоритетам. Для этого могут применяться универсальные способы участия общественности в управлении - присутствие в работе коллегиальных органов управления (депутатских комиссиях, исполнительных комитетах и т.п.). Впрочем, обсуждение проекта бюджета на заседаниях бюджетных комиссий проходило только в 19 ОТГ из 47 исследованных (40,4%).

Это свидетельствует о крайне низком уровне взаимодействия исполнительных органов власти значительной части ОТГ не только с общественностью, но также с депутатами. Особое место при взаимодействии территориальной громады и органа местного самоуправления в сфере бюджетного планирования принадлежит общественному обсуждению подготовленного проекта бюджета, а именно - бюджетным слушаниям. Обычно проведение бюджетных слушаний позволяет органам местного самоуправления информировать общественность об основных положениях проекта бюджета, отвечать на вопросы и замечания, а также фиксировать критические оценки и предложения к проекту бюджета.

Властные институты ОТГ, несмотря на короткий срок своего функционирования, все же достаточно активно используют консультирование как форму взаимодействия с населением. Впрочем, такая форма применяется обычно для отчета руководства громады об итогах своей работы. Значительно реже общественные обсуждения касаются проектов бюджетов и приоритетов бюджетной политики. Из 47 исследованных нами ОТГ только в 20 (42,6%) были разработаны процедуры консультаций с общественностью, закрепленные соответствующими нормативно-правовыми актами. Но всего в трех ОТГ (6,4%) проводились консультации с общественностью по проекту решений о бюджете.

Диалог

Тема бюджета обычно сложная для понимания рядовыми жителями. Следовательно, диалог между властью и органами местного самоуправления в процессе бюджетного планирования можно обеспечить в том случае, если участие в нем принимают эксперты, ученые, специалисты и другие участники, способные на равных взаимодействовать со специалистами и руководителями властных институтов. Необходимым свойством диалога в сфере бюджетного планирования является также соблюдение четких процедур.

В практике бюджетного планирования на уровне ОТГ сегодня довольно сложно обеспечить настоящий диалог между органами местного самоуправления и членами территориальной громады как из-за неготовности общественности к профессиональному обсуждению бюджетной политики, так и ввиду невозможности органов местного самоуправления реализовывать меры по достижению такого диалога. К этому следует также добавить полное отсутствие опыта продуктивного диалога в подавляющем большинстве территориальных громад. Конструктивное взаимодействие между органами власти и общественностью на уровне ОТГ в сфере планирования бюджета встречается довольно редко. В процессе исследования прозрачности бюджетного процесса в 47 ОТГ был выявлен только один случай, когда в органе местного самоуправления функционировала рабочая группа, в которую входят представители разных заинтересованных сторон (представители исполнительных органов местного самоуправления, депутаты, представители организаций гражданского общества, ученые, бизнес) и которая привлекалась к разработке проекта бюджета.

Партнерство

У партнерства общественности и органов местного самоуправления в сфере бюджетного планирования есть много форм. Признаки партнерства могут быть присущи таким инструментам, как конкурс общественных инициатив, бюджет участия, социальный заказ, совместная реализация проектов, в том числе с применением софинансирования. Из всех перечисленных форм в объединенных территориальных громадах чаще всего практикуют бюджет участия, - в начале 2018 г. бюджет участия применяли в 24 из 47 исследованных ОТГ (51,1%).

Внедрение бюджетов участия является важным каналом коммуникации с общественностью в сфере бюджетного планирования, но острые проблемы на уровнях консультирования и диалога снижают потенциал применения бюджетов участия на практике.

* * *

Поскольку процесс планирования бюджетов ОТГ происходит преимущественно без системного участия общественности, это не может не сказаться на оценках людьми процесса децентрализации, создания ОТГ, использования ресурсов местных бюджетов. Результаты социологического исследования, проведенного в 2018–2019 гг. КМИС и посвященного, в частности, выяснению позиции респондентов о результатах использования в их населенном пункте доходов местных бюджетов, выросших в процессе децентрализации, подтверждают, что 45% жителей ОТГ заметили положительные результаты, еще 23% их не заметили, но слышали о них. При этом 20,3% респондентов ответили, что изменений нет, и никто их не планирует, а 5,6% считают, что стало даже хуже.

И даже высокая оценка децентрализации жителями ОТГ довольно специфично сочетается с их пониманием ожидаемых результатов. Люди ждут положительных последствий в виде уменьшения коррупции, улучшения качества и доступности услуг, а также повышения благосостояния. При этом значительно меньше респондентов причисляют к ожидаемым результатам увеличение возможностей для простых граждан влиять на решения власти. Следовательно, наблюдается тенденция сокращения и так небольшой доли людей, заявляющих о том, что ожидают от децентрализации увеличения возможностей для простых граждан влиять на решения власти. Доля респондентов, первым приоритетом выбравших расширение возможностей для граждан влиять на решения власти, сократилась с 8,5% в 2016 г. до 6,4% в 2018 г., а доля граждан, включавших этот вариант в первую тройку приоритетов, уменьшилась с 45,2 до 29,8%.

Низкая готовность жителей принимать участие в управлении бюджетом формирует необоснованные ожидания положительных результатов, которые должны обеспечить другие субъекты бюджетного процесса. Эти результаты также являются следствием неразвитости коммуникаций с общественностью и низкого уровня ее участия в бюджетном планировании.

Следует учитывать, что эффективные коммуникации - это двусторонний процесс взаимоотношений органов власти и общественности. Поэтому важно развивать способность обеих сторон к результативному взаимодействию. Органам власти надо формировать институциональную инфраструктуру для обеспечения коммуникаций с гражданами. Активизация же роли общественности в процессе бюджетного планирования, поощрение ее к генерированию идей и предложений по развитию громады, контролю над деятельностью власти в бюджетном процессе возможны при условии проведения действенных просветительских кампаний и успешном опыте учета предложений гражданского общества властными институтами.