Какой порядок нужен столице?

Есть на склонах Днепра, на Набережно-Крещатикской улице в Киеве, один монумент авторства архитектора Андрея Меленского. Относительно эстетического совершенства этого памятника, наверное, можно спорить. Неопровержимо то, что его политическая символика чрезвычайно важна. И чрезвычайно актуальна.

Речь идет, конечно, о памятнике в честь Магдебургского права, которое было возвращено Киеву по велению российского царя в 1802 году. Этот монумент в XIX веке несколько раз перестраивали. Полагаю, и в наши дни его можно немного усовершенствовать, украсив табличкой с надписью: «1497-2010 (с перерывами)». И подвести таким образом черту под периодом, когда киевляне имели право самостоятельно управлять своим городом.

Немного истории

7 сентября 2010 года Верховная Рада приняла изменения в Закон Украины «О столице Украины городе-герое Киеве», вследствие которых была снята норма об обязательном назначении председателем Киевской городской государственной администрации лица, избранного киевским городским головой. Таким образом президент получил право назначать председателем КГГА кого угодно, по своему усмотрению. Глава государства не замедлил воспользоваться полученной возможностью: 16 ноября городскую администрацию возглавил Александр Попов.

Здесь стоит сделать крайне важное замечание: Киевская городская государственная администрация (в отличие от других государственных администраций) является одновременно и исполнительным органом Киевского городского совета (согласно специальному разъяснению Конституционного суда № 1/45 от 25 декабря 2003 года) и подчиняется непосредственно Киевсовету. Городской совет в свое время даже принял решение «О деятельности исполнительного органа Киевского городского совета (Киевской городской государственной администрации)». Таким образом, вся логика функционирования КГГА основывается на том, что этот орган возглавляет избранный общиной городской голова, который одновременно исполняет обязанности собственно градоначальника, а также является спикером городского совета и возглавляет его исполнительный комитет. Законодательное закрепление назначения главой КГГА именно киевского городского голову было обусловлено нежеланием создавать двоевластие в столице.

Сейчас ситуация полностью перевернулась с ног на голову: исполнительным органом Киевсовета руководит назначенный центральной властью чиновник, которого городская община никогда не наделяла никакими полномочиями. Более того, нынешний глава КГГА утверждает положения о структурных подразделениях администрации, осуществляет кадровые назначения своими личными распоряжениями, прямо беря на себя полномочия киевского городского головы и функции Киевсовета. Депутатам городского совета пытаются навязать откровенно декоративную роль - формально утверждать спущенные «свыше» проекты решений.

Конечно, я осознаю, что проблема - более глубокая. И дело не только в простом желании правительства напрямую администрировать столичные дела. Рискну предположить, что корень нынешней проблемы - в отсутствии в Киеве собственной городской политической элиты. Мы знаем, что есть донецкие, днепропетровские, львовские и прочие региональные элиты, но (парадокс!) в самой столице практически нет своего городского политического истеблишмента. Таким образом, происходит отождествление элиты Киева как города с элитой общеукраинской, пребывающей в Киеве в силу его столичного статуса (слово «элита» употребляю здесь условно; ее качество - вопрос отдельного разговора). Именно из-за этого киевляне преимущественно безразлично воспринимают фактическую ликвидацию самоуправления в собственном городе. На почти подсознательном уровне срабатывает заложенная кем-то формула: «если Партия регионов у власти во всей стране, значит эта партия должна быть у власти и в Киеве».

А что, собственно, плохого?

Знаю, оппоненты упрекнут меня: дескать, действующий городской голова Леонид Черновецкий самоустранился от выполнения своих обязанностей, зато Александр Попов проявляет себя как подготовленный и активный руководитель. Я соглашаюсь с этим.

Если Леонид Черновецкий не может (или не хочет) исполнять делегированные ему общиной полномочия, он должен подать в отставку. Это однозначно. Между тем Александр Попов пока действительно проявляет себя как государственный менеджер высокого уровня. Однако здесь встает вопрос, насколько эффективным был бы (или, возможно, еще будет?) Александр Павлович не в роли «наместника» правительства, а в ипостаси избранного общиной киевского городского головы. Поскольку одно дело - взаимодействовать с Кабмином по линии «подчиненный - начальник», и совсем другое - разговаривать с позиции полномочного представителя киевлян.

Но в любом случае я не соглашаюсь, что ради достижения тактической цели улучшения хозяйствования в столице нужно жертвовать всей системой самоуправления в Киеве, имеющей более пятисотлетнюю историю. И вот мои аргументы.

Во-первых, как ни крути, община Киева фактически отстранена от управления столицей, чем прямо нарушается статья 7 Конституции: «В Украине признается и гарантируется местное самоуправление». Кроме того, есть и морально-этический аспект: какими бы добрыми намерениями (предположим) ни руководствовалась центральная власть, принимая то или иное решение, у жителей столицы никто не спросил (например, опрашиванием на местном референдуме): хотите ли вы, чтобы вместо Л.Черновецкого в Киеве немного покомандовал опытный чиновник высокого ранга А.Попов?

В 2008 году тогдашний премьер-министр Украины Ю.Тимошенко, стремясь отстранить от власти Л.Черновецкого, во всяком случае, сделала это, возможно, и не хрустально законным способом, но в целом - демократическим: через досрочные выборы. И, между прочим, не следует забывать о результате этой попытки.

Аргумент второй. Конечно, это хорошо, что Александр Попов имеет надежный контакт с президентом и Кабинетом министров и может эффективно решать проблемы столицы. Но это взаимодействие - взаимодействие личностей. Попова и Януковича. Попова и Азарова. Попова и Клюева. Но ведь персоны могут (и будут!) меняться. И никому не дано гарантировать, что личностного конфликта не будет между, например, А.Поповым и новым руководителем правительства или между новым руководителем КГГА и Н.Азаровым.

Третье. Я убежден, что от сложившейся ситуации стратегически страдает социально-экономическая ситуация в Киеве. Речь идет прежде всего о городском бюджете. С тем, что жесткое централизованное администрирование местных финансов значительно сужает возможности для развития города, наверное, согласятся все. В Киеве же фактически нет собственного бюджета: из-за колоссальных изъятий в бюджет государственный в столице могут финансироваться только так называемые защищенные статьи - то есть минимум, который нельзя не финансировать в связи с угрозой критического социального напряжения, включая «бунты пустых кастрюль». В свою очередь, изъятые средства - это ресурс развития Киева.

Справедливости ради следует сказать, что часть изъятых средств правительство все-таки возвращает столице в виде целевых субвенций. Но здесь, к сожалению, не обходится без своеобразной двойной бухгалтерии. В нынешнем году прямые изъятия из городского бюджета в государственный составят около 2 млрд. грн., - об этом факте не устают повторять чиновники из Кабмина, подчеркивая, что сумма стала меньше, чем при правлении Юлии Тимошенко. Однако замалчивается кое-что намного более важное - изменилась сама система перераспределения средств.

Самый большой источник наполнения бюджета города - налог на доходы физических лиц. До принятия бюджета на 2011 год все эти средства поступали на счета города; теперь же половина указанной суммы идет в госбюджет. Отбросьте выгодные для Кабмина манипуляции с цифрами и посмотрите на реальную ситуацию. Итак, при предыдущей власти город получал 100% налога с доходов физических лиц (то есть суммарно - до 15 млрд. грн.), а изъятия составляли более 7 млрд. грн., так что у Киева оставалось еще около 7 млрд. на развитие. Теперь же чистый бюджетный остаток значительно уменьшился, так как 7,5 млрд. грн. указанного налога город недополучит по Бюджетному кодексу (в соответствии с изменениями в который городу остается лишь 50% налога с доходов физлиц), а еще ориентировочно 2 млрд. составляют прямые изъятия в государственный бюджет. И дело даже не в том, что изъяли 9,5 млрд., а планируют вернуть только 5 млрд. (в конце концов, для Киева честь - делиться собственным благосостоянием с более бедными регионами Украины), вопрос в том, зачем забирать, чтобы потом возвращать?

Делается это для того, чтобы, во-первых, фактический руководитель города был послушным (потому что, находясь на жестком «бюджетном поводке», крайне сложно претендовать на симпатии киевлян, а значит - и на мэрскую перспективу), а во-вторых - чтобы тратить «отданные» из центра деньги на те проекты, которые нужны конкретным лицам при власти. Таким образом, городская община полностью устранена от принятия решения по элементарному вопросу: на что тратить собственные средства?

Давайте задумаемся, какая же местная власть будет отдавать все силы и энергию на развитие предпринимательства и привлечение инвестиций, если она не является фактическим распорядителем бюджета? «Вы деньги зарабатывайте, а мы будем тратить их по своему усмотрению», - примерно такова логика украинского правительства.

Средства определяют цель

Есть еще один крайне важный аспект. Действующую власть уже неоднократно обвиняли как минимум в стремлении к тотальной централизации властных полномочий и как максимум - в построении полицейского государства. Эти обвинения звучат и от оппозиционных политиков в Украине, и от небезразличных европейских руководителей. Конечно, можно говорить, что о сворачивании демократии кричат вчерашние воры от власти, а поддерживают их подкупленные авторитетные иностранцы. Но разве ситуация в столице не является практическим свидетельством правления в стране «жесткой руки»? Разве в этой ситуации не демонстрируется пренебрежение мнением граждан по принципу: «не волнуйтесь, мы все за вас решим»? И не возникает ли логическое предположение, что эта попытка в Киеве является обкаткой сценария, который хотят реализовать и в других городах?

В этом контексте чрезвычайно тревожной кажется правительственная инициатива (сейчас, правда, приторможенная) по поводу принятия законодательных изменений, согласно которым в случае отставки городского головы (в любом городе) внеочередные выборы не проводятся, а обязанности мэра выполняет (возможно, годами!) секретарь соответствующего совета. Представьте, какие возможности это открывает для Банковой в борьбе с политическими оппонентами, получившими должности городских голов!

Лично я не думаю, что именно сейчас правящая партия реализует какой-то специально разработанный план по превращению Украины в тоталитарное государство. Но ситуация в Киеве наводит меня на крайне неприятную мысль, что «демократия» - значительно менее уважаемое понятие для власть имущих, чем понятие «дисциплина». И хотя такой подход поддерживает, наверное, немало киевлян (как и украинских граждан в целом), я глубоко убежден, что отступление от уважения прав гражданина (и прав общины) во имя «наведение порядка» недопустимо. Поскольку соблазн «наводить порядок» ценой пренебрежения мнением людей в любом государстве всегда растет в геометрической прогрессии. И в определенный момент устоять перед этим соблазном становится уже невозможно. В конце концов, все тоталитарные режимы начинались не со слова «террор», а со слова «порядок».

…Не хотел бы, чтобы сложилось впечатление, будто я не вижу того действительно хорошего, что сделано за период руководства Александра Попова. Но вместе с тем я убежден: нынешнее положение дел нельзя консервировать. Более того, нынешний кризис местного самоуправления в столице должен стать отправной точкой для реформы архитектуры власти в Киеве. Такая реформа должна обеспечить: а) четкое разграничение полномочий органов местного самоуправления (городской голова, горсовет, исполком) и органов государственной исполнительной власти (президент, правительство, администрация); б) определение механизма их взаимодействия; в) создание эффективной системы контроля за работой городских властей; г) решение вопроса бюджетной автономии г. Киева и, конечно, решение ряда других сопутствующих проблем.

Пока же предлагаю некоторые свои размышления относительно обозначенного круга тем, хорошо при этом сознавая, что проблемы одного города - даже столицы - невозможно решить без проведения всеукраинской административной реформы.

Что написать в киевской «конституции»?

Для решения вопроса разграничения полномочий местного самоуправления и органов государственной власти нужно руководствоваться тезисом о том, что к полномочиям государственной власти должны относиться полномочия, выполнение которых связано с интересами населения Украины в целом. Тогда как реализация полномочий местного самоуправления связана с непосредственным обеспечением интересов жизнедеятельности территориальной общины.

Потому основные вопросы жизни столицы должны находиться именно в ведении общины. Из-за наличия в Украине фактического трехуровневого разделения полномочий органов самоуправления «община - район - область» и учитывая то, что Киев, благодаря своему статусу и масштабам, «поглощает» все эти три уровня, - в исключительную компетенцию киевского городского головы и городского совета (и, соответственно, исполкома) должны входить следующие вопросы.

Полномочия «первого уровня» - то есть те элементарные вопросы, которые должны решаться на уровне общины Украины, в том числе землеустройство; водоснабжение и водоотвод; утилизация отходов; энергообеспечение; благоустройство территории и пр.

Полномочия «второго уровня» - более сложные по сравнению с уровнем общины проблемы, которые в пределах Украины должны решаться на уровне каждого района, в том числе - лечение в медицинских стационарах; профессиональное обучение и подготовка специалистов в техникумах и колледжах; обучение детей в школах-интернатах; содержание дорог районного значения и организация районных перевозок.

Полномочия «третьего уровня» - вопросы, которые в пределах Украины должны решаться на уровне области, в частности разработка, принятие и выполнение программ регионального развития; создание условий для подготовки и переподготовки специалистов в высших учебных заведениях III и IV уровней аккредитации; специализированное медицинское обслуживание; управление объектами общей собственности территориальных общин; содержание дорог регионального значения; организация межрайонных и межобластных транспортных перевозок...

Полномочия, связанные со столичным статусом, - это публичные услуги, которые, учитывая свою уникальность, могут предоставляться только в Киеве (например, виды высокоспециализированного медицинского обслуживания, которых нет в областных центрах).

Реализация всех этих полномочий должна осуществляться непосредственно через органы местного самоуправления Киева - «сильного» киевского городского голову, депутатов Киевского городского совета и исполком горсовета. Для повышения ответственности этих власть имущих перед избирателями считаю необходимым избрание городского головы через выборы в два тура, а депутатов Киевсовета - по смешанной избирательной системе.

Если принимать как данность разделение должностей главы КГГА и киевского городского головы, то очевидно, что Киевсовет должен иметь возможность сформировать свой собственный независимый исполнительный комитет. Его структура должна отражать сущностный состав полномочий городского самоуправления и быть аналогичной структуре исполкомов других городов Украины (разумеется, с учетом столичного статуса).

Что же касается Киевской городской государственной администрации, то она должна, во-первых, получить функции контрольно-надзорного органа в отношении органов местного самоуправления столицы (правоохранительная система, государственные инспекции и т.д.), во-вторых, координировать деятельность территориальных подразделений министерств, других центральных органов исполнительной власти и правительственных органов, которые осуществляют свою деятельность в городе (функции по обеспечению конституционного порядка государства, его целостности и суверенитета, безопасности и т.д.). В-третьих, за КГГА целесообразно закрепить полномочия, позволяющие самостоятельно управлять теми проектами на территории Киева, которые имеют общенациональный характер (например, инфраструктурные проекты) и финансируются, хотя бы частично, из государственного бюджета Украины.

Вместо Post Scriptum

Крайне важным вопросом является обретение проектом реформы городских властей надлежащей «общественной легитимности». Киевляне должны четко понимать, кто и за что отвечает в городе, чтобы политики не смогли перекладывать ответственность друг на друга. Для этого архитектура управления должна быть максимально «стройной» и понятной. Безусловно, перед законодательной имплементацией (в форме, например, принятия новой редакции Закона Украины «О столице Украины городе-герое Киеве») новую модель власти целесообразно одобрить через механизмы широкого общественного обсуждения (в частности, возможно, и через проведение консультативного местного референдума) и утвердить не менее чем двумя третями от численности депутатского корпуса Киевсовета.

Конечно, перемены к лучшему не могут произойти в Киеве и без компромисса общеукраинских политических элит. А для этого необходимо как минимум их искреннее желание иметь эффективную и самодовлеющую власть в Киеве. Это желание появится только тогда, когда свое весомое слово скажут сами киевляне.

Убежден: построение эффективной системы власти в столице может стать мощным толчком к началу реальной административной реформы в масштабах всей страны. Потому от успеха этой попытки в Киеве в значительной степени зависит то, когда власть в Украине станет по-европейски близкой к каждому гражданину.