Судебная реформа: шаг вперед и два назад

Украинская власть получила оценку соответствия проведенной судебной реформы европейским стандартам. На своем заседании, состоявшемся 15—16 октября 2010 г., Венецианская комиссия приняла заключение относительно Законов Украины «О судоустройстве и статусе судей» и «О внесении изменений в некоторые законодательные акты относительно недопущения злоупотреблений правом на обжалование».

Первый вывод, который необходимо сделать по результатам заседания Венецианской комиссии, — это признать ошибочным окончательное принятие Закона «О судоустройстве и статусе судей» без проведения его предварительной экспертизы в Венецианской комиссии.

Напомню, что содокладчики Мониторингового комитета Совета Европы в своем отчете еще в июне нынешнего года подчеркивали необходимость обязательного получения заключения Венецианской комиссии перед окончательным одобрением парламентом ключевых законопроектов, особенно тех, принятие которых определено как первоочередное для выполнения обязательств Украины перед Советом Европы.

Венецианская комиссия в лице ее секретаря господина Маркерта 30 июня нынешнего года, получив предварительные комментарии членов Венецианской комиссии относительно законопроекта «О судоустройстве и статусе судей», в которых уже были высказаны серьезные замечания относительно содержания будущего закона, также настойчиво призывала органы власти Украины «предоставить больше времени для анализа и дискуссии относительно этого законопроекта как для европейских экспертов, так и в Украине, для того чтобы быть уверенным, что законопроект действительно соответствует задекларированной в нем цели — обеспечить одновременно независимость и эффективность правосудия». И не принимать его как закон еще до окончания парламентской сессии.

Лейтмотивом этих заявлений было то, что скорость в проведении реформ не может достигаться за счет их качества. Тем более, если это касается одной из ключевых реформ, необходимых для выполнения взятых Украиной обязательств перед Советом Европы, — реформы правосудия.

К сожалению, к этим рекомендациям европейских структур не прислушались. Мотивы приводились разные. Одни говорили о том, что мы подадим на экспертизу закон уже после его принятия, потому что, дескать, Венецианская комиссия работает очень долго, а у нас нет времени. Другие представители власти договорились до того, что вообще не видят необходимости подавать законопроект на экспертизу в комиссию, поскольку «мы принимаем законы для своего государства, для людей, которые здесь живут. Мы ориентируемся на мировой опыт, в том числе на европейский, но догмой для нас какое-то слово из-за границы не должно быть».

Но главным аргументом в пользу якобы нецелесообразности предварительной экспертизы законопроекта стало то, что в процессе его подготовки были учтены практически все замечания Венецианской комиссии в рамках действующей Конституции (хотя искусственность и непрофессиональность этого «учета» очевидны).

Наверное, именно с этой позиции и надо начать анализ заключения Венецианской комиссии, принятого на ее последнем заседании. Ведь комиссия действительно неоднократно проводила экспертизу законопроектов, направленных на реформирование правосудия в Украине. Фактически путеводителем для авторов судебной реформы должно было стать заключение Венецианской комиссии, принятое в марте 2010 г., относительно законопроекта «О судоустройстве и статусе судей», который вносился на рассмотрение парламента предыдущим президентом Украины. Но, к сожалению, таким путеводителем для отечественных законодателей он не стал.

В своем заключении, принятом 15—16 октября 2010 г., Венецианская комиссия отметила, что, хотя многие положения закона усовершенствованы по сравнению с предыдущим законопроектом, основные критические замечания, изложенные в предыдущем заключении, остаются актуальными (пп. 8, 124 заключения). Причем эти замечания касаются не только положений закона, требующих внесения изменений в Конституцию Украины. В частности, не были учтены замечания Венецианской комиссии, касающиеся необходимости изъятия положений, которые могут быть расценены как посягательство на независимость судей путем внепроцессуального влияния на рассмотрение ими конкретных дел (пп. 12, 37, 129.6, 129.10 заключения). Не в полной мере учтена рекомендация Венецианской комиссии относительно того, что Государственная судебная администрация и вопрос подготовки судей должны принадлежать судебной власти (пп. 49, 108, 109, 128.3, 129.13, 129.25, 129.26 заключения). Венецианская комиссия отметила также, что актуальными остаются ее предварительные замечания по поводу системы судейского самоуправления. Как отмечает Венецианская комиссия, «существует опасность, что задекларированные задачи судейского самоуправления и задекларированные функции органов судейского самоуправления будут существовать только на бумаге» (пп. 91—97 заключения).

Следовательно, можно констатировать, что заявления о том, будто во время подготовки законопроекта были полностью учтены заключения Венецианской комиссии, мягко говоря, кроме всего прочего, не совсем соответствовали действительности.

Но преимущественно критические замечания Венецианской комиссии вызывали не эти несоответствия, а именно новеллы, предложенные и реализованные авторами закона.

Самое большое беспокойство Венецианской комиссии вызывали положения закона, которыми радикально сужена роль Верховного суда Украины и расширены полномочия Высшего совета юстиции в процессе назначения и увольнения судей, а также осуществления дисциплинарного производства относительно них, с учетом того, что состав этого органа не соответствует международным стандартам.

Позиция Венецианской комиссии относительно снижения статуса ВСУ — категорическая. Как отмечается в решении комиссии, «сложно избежать заключения о том, что умышленная попытка уменьшить полномочия Верховного суда находится далеко за пределами желания создать более эффективную судебную систему. Конфликт между исполнительными и судебными властями может быть нормальным и даже здоровым явлением при условии преобладания атмосферы взаимного уважения. Ее отсутствие создает угрозу дальнейшему существованию общества, основанному на верховенстве права». Более того, во время заседания речь шла о том, что продемонстрированное отношение к ВСУ перечеркивает все позитивы законодательства о судоустройстве и статусе судей.

Европейские эксперты отметили, что предусмотренные процессуальным законодательством полномочия ВСУ фактически лишают его возможности влиять на судебную практику. А это далеко от идеи Верховного суда, который обычно дает прецедентное толкование закона и таким образом готовит почву для одинакового применения закона всеми судами (п. 31, 125 заключения).

Венецианская комиссия рекомендует расширить юрисдикцию ВСУ, чтобы он соответствовал своему конституционному статусу наивысшего судебного органа в системе судов общей юрисдикции. Напомню: этот статус был и является неизменным в обеих редакциях Конституции — 1996-го и 2004 годов. В частности, предоставить ему полномочия относительно разрешения коллизий между решениями высших специализированных судов и в вопросах процессуального права, а также самому решать вопросы о приемлемости жалоб относительно неодинакового применения закона. Соответственно, предлагаемая коллегиальная форма работы Верховного суда при рассмотрении каждого дела также требует изменений.

Не менее категоричны и заключения относительно положений Закона «О судоустройстве и статусе судей», а также Закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты относительно недопущения злоупотреблений правом на обжалование», которыми расширены полномочия Высшего совета юстиции.

Венецианская комиссия в очередной раз отметила, что предусмотренный Конституцией Украины порядок формирования ВСЮ не соответствует международным стандартам, поскольку не обеспечивает присутствия в этом органе большинства судей, назначенных самими судьями. Комиссия настаивает на том, что, при отсутствии конституционных гарантий сбалансированного состава Высшего совета юстиции, его полномочия должны не расширяться, а суживаться и ограничиваться только теми, которые непосредственно определены Конституцией Украины. В частности это касается и предусмотренного Законом «О судоустройстве и статусе судей», но не закрепленного в Конституции Украины полномочия назначать судей на административные должности.

Венецианская комиссия также считает, что существуют фундаментальные проблемы в системе назначения и увольнения судей, несмотря на некоторое усовершенствование. Кроме замечаний, касающихся роли в этом назначении Верховной Рады Украины, что не может быть полностью отменено без внесения изменений в Конституцию Украины, — серьезные предостережения высказаны относительно прозрачности процесса отбора кандидатов на должность судьи, процедуры дисциплинарного производства и увольнения с должности. Обращено внимание на отсутствие объективных критериев повышения судей по службе, вследствие чего «повышение по службе превращается в сугубо политический вопрос, который решается исключительно Верховной Радой — органом, который не должен оценивать «квалификацию, честность, способности и результаты труда» судей (п. 69 заключения).

В целом можно констатировать: из заключения Венецианской комиссии следует, что, несмотря на определенные положительные сдвиги, принятием закона полностью решить проблему политизации и непрозрачности процесса назначения, избрания и увольнения судей не удалось.

В связи с приведенными замечаниями Венецианской комиссии, безусловно, остается актуальной и главная рекомендация Венецианской комиссии — «не ограничивать судебную реформу уровнем законодательства, а «провести глубокую конституционную реформу с целью закладки крепкого фундамента современной и эффективной судебной системы в полном соответствии с европейскими стандартами» (Заключение от 12—13 марта 2010 г.).

Венецианская комиссия в очередной раз отметила необходимость внесения изменений в Конституцию Украины. С целью приведения судебной системы в соответствие с европейскими стандартами должно быть предусмотрено, что: создание и ликвидация судов осуществляются не президентом Украины, а законом; надо исключить роль Верховной Рады в процессе избрания и увольнения судей, надо изменить состав Высшего совета юстиции, обеспечив, чтобы большинство или по крайней мере существенная часть его членов были судьями, избранными самими судьями; должно быть обеспечено, чтобы судейская неприкосновенность гарантировалась не Верховной Радой, а действительно независимым судейским органом; испытательный срок для первого назначения на должность судьи, если он считается действительно необходимым, должен быть относительно коротким и составлять, например, два года.

Следовательно, сегодня есть все основания говорить о необходимости усовершенствования конституционных положений, определяющих организацию судебной власти и осуществления правосудия в Украине, в рамках конституционной реформы. Только Украина сможет обеспечить соответствие судебной реформы европейским стандартам.

Что же касается Закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты относительно недопущения злоупотреблений правом на обжалование», принятом Верховной Радой Украины в мае 2010 г., Венецианская комиссия в своем заключении заметила, что вообще непонятно, чем вызвана необходимость внесения этих изменений. Но, как засвидетельствовал дальнейший анализ этого закона Венецианской комиссией, на самом деле она хорошо поняла его цель и направленность. По-видимому, непонятным для европейских экспертов осталось только то, каким образом этот Закон приближает Украину к европейским стандартам в сфере правосудия. Следует сказать, что Венецианская комиссия не отметила ни одного положительного положения в принятом Законе.

Конечно, интерпретировать заключение Венецианской комиссии можно по-разному. Но общая оценка не позволяет говорить о том, что проведенная реформа в полной мере соответствует международным стандартам в сфере правосудия и независимости судебной власти.

На самом деле сегодня основным является вопрос, будут ли учтены, и каким образом, рекомендации Венецианской комиссии. В связи с этим необходимо напомнить: ПАСЕ в Резолюции о функционировании демократических институтов в Украине от 5 октября 2010 г. призывала «органы власти обеспечить, чтобы в Законе о судоустройстве и статусе судей, а также в Законе о внесении изменений в некоторые законодательные акты относительно недопущения злоупотреблений правом на обжалование были учтены рекомендации или замечания, изложенные в заключении Венецианской комиссии, путем внесения соответствующих изменений в эти законы».

И в завершение. По большому счету меня не интересует, чьи личные интересы влияют на содержание и суть реформы судебной системы. Очевидно, что такое влияние уже продемонстрировало свои негативные последствия на процесс подготовки и реализации реформы. Качество и эффективность правосудия остались там, где и были, при этом внешний имидж государства портится. Второй важный вывод для Украины состоит в том, что надо покончить с практикой принятия законов сомнительного качества. Необходимо выполнять решения Венецианской комиссии, а не создавать иллюзии этого выполнения. Надо, наконец, понять — рекомендации комиссии нужны не экспертам. Они исключительно полезны и важны для нас самих.