Китайские кредиты аграрному и энергетическому секторам Украины: достижения власти или повторение прошлых ошибок?

Недавними изменениями, внесенными в закон о Государственном бюджете Украины на 2012 год, предельный объем предоставления государственных гарантий увеличен на 53,8 млрд. грн., или 6,656 млрд. долл. В частности, на 24,3 млрд. грн. увеличен предельный объем государственных гарантий для обеспечения полного или частичного выполнения долговых обязательств по заимствованиям для финансирования приоритетных проектов в сфере сельского хозяйства с целью реализации Меморандума о взаимопонимании относительно сотрудничества в сфере приоритетных проектов в сельском хозяйстве (закон Украины от 30 июля 2012 года №5190-VI).

Еще на 29,5 млрд. грн. увеличен предельный объем государственных гарантий для обеспечения полного или частичного выполнения долговых обязательств субъектов хозяйствования государственного сектора экономики, реализующих проекты замещения природного газа углем отечественной добычи, согласно протоколу о сотрудничестве с Государственным банком развития Китайской Народной Республики (закон Украины от 30 июля 2012 года №5189-VI).

Принятие указанных решений ознаменовало возврат к практике 1990-х годов, связанной с привлечением иностранных кредитов на основе межправительственных и межгосударственных соглашений, которые предоставлялись путем оплаты контрактов на экспорт из стран-кредиторов. Система кредитования по межгосударственным кредитным линиям предусматривала как получение товаров непосредственно для потребностей государства, так и поставку товаров предприятиям на условиях валютной самоокупаемости под гарантии правительства Украины. В целом на протяжении 1992-1998 годов по межправительственным и межгосударственным соглашениям Украине были открыты экспортные кредитные линии на общую сумму 2,57 млрд. долл. Значительная часть указанных кредитных ресурсов (в отдельные периоды - до 90%) была возвращена за счет бюджета.

Следует напомнить, что вследствие стремительного роста просроченной задолженности заемщиков перед бюджетом по гарантированным кредитам в июле 1999 года решением Верховной Рады Украины было приостановлено предоставление государственных гарантий. В дальнейшем они использовались только по кредитам, предоставленным международными финансовыми организациями (МФО). А постановлением Кабинета министров Украины «Об одобрении Концепции государственной долговой политики на 2001-2004 годы» (№1483 от 28 сентября 2000 года) предполагалось «отказаться от предоставления государственных гарантий по займам, привлекаемым путем финансирования закупки иностранных товаров, за исключением льготных займов от международных финансовых организаций». В 2001-2005 годах ежегодно законами о госбюджете Украины запрещалось предоставление государственных гарантий, кроме гарантий по кредитам МФО или кредитам на условиях софинансирования с МФО. С 2006 года бюджетными законами устанавливались предельные объемы предоставления государственных гарантий, в перечень которых не входили связанные кредиты по межгосударственным соглашениям.

В 1990-х годах предоставление гарантированных правительством кредитов неплатежеспособным предприятиям стало причиной массового невыполнения финансовых обязательств заемщиками и их перевода на государственный бюджет. Из 77 предприятий-заемщиков только 10 обеспечили платежи по кредитам в полном объеме, 24 - не уплатили ничего, а остальные погасили долг в незначительных размерах. По состоянию на 1 октября 2003 года просроченная задолженность заемщиков перед государственным бюджетом достигла 1,67 млрд. долл., или 8,9 млрд. грн. На протяжении 1998-2003 годов удалось возместить всего 1133,5 млн. грн. расходов госбюджета.

В этом году привлечение кредитных ресурсов Китая в сумме 53,8 млрд. грн. увеличит сумму гарантированного государством долга на 50,7% - до 160 млрд. грн. А размер государственного и гарантированного государством долга в целом до конца года может вырасти до 600 млрд. грн., что превышает 40% ВВП. В международной практике такой уровень считается предельным уровнем долговой безопасности для стран с формирующимися рынками.

Известно, что страны с высоким уровнем внешнего долга уязвимы к прекращению поступления или обратному движению иностранного капитала, а чрезмерный уровень задолженности порождает обратные стимулы для частных инвесторов и правительств и подрывает долгосрочные основы экономического развития.

Частные кредиторы, учитывая высокий и постоянно растущий размер долговой нагрузки, будут требовать существенного повышения процентных ставок по новым займам, а в случае влияния негативных внешних шоков на экономику или финансовую систему Украины будут резко уменьшать свои вложения в долговые обязательства государства.

В таких условиях существенно повышается вероятность возникновения долгового кризиса в Украине, толчком к которому может стать как сужение потенциала для привлечения новых займов, так и невозможность государства рассчитаться по существующим обязательствам вследствие недостаточности бюджетных средств. Долговой кризис, в свою очередь, станет детонатором раскручивания спирали дестабилизации национальной финансовой системы и распространения кризисных явлений в реальном секторе.

Согласно соглашению между Министерством аграрной политики Украины и Экспортно-импортным банком Китая от 28 июня 2012 года Украина должна привлечь 3 млрд. долл. кредитных ресурсов для реализации проектов в сфере сельского хозяйства - закупки китайских средств защиты растений, семян сельскохозяйственных культур, сельскохозяйственной техники и другой сельхозпродукции в Украину, продажа украинских злаковых культур Китаю, строительство завода средств защиты растений, переработки органико-минеральных удобрений и другие строительные проекты в Украине, культивация земли, высадка и др.

Украинско-китайское рамочное соглашение о сотрудничестве в сфере сельского хозяйства включает положение относительно поставок Украиной 2-3 млн. тонн кукурузы ежегодно по цене 120-160 долл./тонна, что ниже текущих цен мирового рынка. После подписания соглашений с Украиной Китай расторг соглашения на поставки кукурузы американскими трейдерами, которая обходится Китаю дороже.

В упрощенном виде схема привлечения и использования китайских займов в аграрном секторе Украины представлена на рис. 1.

В макроэкономическом контексте преимущества от роста экспорта сельскохозяйственных культур будут нивелироваться ростом импорта из Китая, причем новый экспорт украинской аграрной продукции в Китай, возможно, будет вытеснять часть экспорта в Россию или ЕС. Преимущества от использования указанной схемы получат министерства и ведомства, которые будут заниматься распределением китайских средств защиты растений, семян, сельскохозяйственной техники, а также сельскохозяйственные предприятия, которые смогут получить китайские материалы и средства производства и не рассчитываться за них, перекладывая соответствующие обязательства на бюджет Украины.

Можем утверждать, что за счет китайских кредитов будут создаваться материально-технические условия для производства сельскохозяйственной продукции, в которой нуждается население Китая. При этом максимально будут привлекаться китайская рабочая сила, материалы и оборудование, произведенные в Китае. Украина же получит обязательства по выплате китайских кредитов и выращиванию культур, выгодных китайской стороне.

То есть прирост сельскохозяйственного производства в Украине будет достигаться за счет наращивания долговой зависимости (китайские кредиты привлекаются по ставке свыше 6% годовых), при этом возможности реализации произведенной продукции по ценам мирового рынка окажутся ограниченными.

С высокой вероятностью рассчитываться по китайским кредитам будет вынужден украинский налогоплательщик, а не сельскохозяйственные производители и чиновники, которые получат пользу от дополнительного финансирования и материально-технического обеспечения со стороны Китая.

Следует отметить, что для предприятий государственные гарантии являются одним из видов государственной помощи, которая предоставляется на возвратной и платной основе. Эксперты Всемирного банка называют государственные гарантии скрытыми субсидиями и источником финансовых потерь для правительства, они также считают, что государственные гарантии - это составляющая скрытого дефицита бюджета.

Эксперты МВФ предостерегают: использование государственных гарантий при осуществлении частных инвестиций может подвергать органы государственного управления рискам скрытых и более высоких затрат, чем при осуществлении государственных инвестиций.

С точки зрения экономической целесообразности получение ресурсов по межгосударственным соглашениям под государственные гарантии является оправданным только для реализации проектов общенационального значения, которые из-за длительного срока окупаемости или высокой стоимости коммерческого финансирования при отсутствии государственных гарантий не были бы реализованы.

Теоретически доказано: направлять ограниченные государственные ресурсы на инвестиции в коммерческую деятельность экономически необоснованно, государство не должно замещать частные инвестиции в коммерческую деятельность, которые имеют высшую степень эффективности. В развитых странах мира правительство сужает рамки своей деятельности в конкурентном секторе экономики и все больше концентрирует собственные ресурсы на поддержке предприятий инфраструктуры.

В международной практике государственные гарантии являются рычагом экономической политики по стимулированию заинтересованности инвесторов в реализации общественно значимых инвестиционных проектов. Гарантия выполняет роль катализатора начального интереса частного субъекта к финансированию проекта, когда такой интерес не приобретает формы реальных действий вследствие влияния отдельных объективных факторов: длительного срока окупаемости, масштабности начальных вложений, высокой степени риска (для инновационных проектов). Использование государственных гарантий в таких случаях позволяет реализовать общественно значимые проекты (которые без государственных гарантий не были бы реализованы) и уменьшить расходы на выплату процентов заемщиками за счет снижения кредитных рисков.

Оценивая целесообразность привлечения китайских кредитов под государственные гарантии в Украине, следует отметить, что к общественно значимым инвестиционным проектам можно отнести проекты по переведению предприятий теплоэнергетики на использование водоугольного топлива, но не проекты в сфере сельского хозяйства.

Согласно достигнутым договоренностям Государственный банк развития Китая должен открыть кредитную линию в сумме 3,656 млрд. долл. на финансирование программы замещения потребления импортного природного газа углем отечественной добычи путем внедрения технологий КНР по использованию на предприятиях теплоэнергетики водоугольного топлива, а также получения синтез-газа для потребностей химической отрасли и синтетического природного газа для потребностей экономики государства вследствие газификации угля.

В рамках реализации программы замещения потребления импортированного природного газа углем отечественной добычи на начальном этапе планируется осуществить реализацию в трех регионах страны пяти инновационных проектов общей стоимостью 3,656 млрд. долл.

По оценкам Минэнергоугольпрома, вследствие внедрения использования на объектах теплоэнергетики технологий водоугольного топлива и строительства заводов по производству синтетического газа предполагается достичь:

- уменьшения потребления импортного природного газа в объеме свыше 3 млрд. кубометров;

- экономии валютных средств ежегодно в среднем до 1,5 млрд. долл.;

- уменьшения бюджетных расходов до 150 млн. грн. в год из-за отсутствия необходимости возмещать стоимость газа для производства тепловой энергии для населения;

- обеспечения стабильного рынка сбыта для отечественных угледобывающих предприятий до 10 млн. тонн рядового угля ежегодно.

В упрощенном виде схема привлечения и использования китайских займов в энергетическом секторе представлена на рис. 2

Оценка окупаемости инвестиционных проектов по переведению предприятий теплоэнергетики на использование водоугольного топлива, а также строительства заводов по газификации бурого и каменного угля требует детальных расчетов и технико-экономических обоснований. На нынешнем этапе можем сделать вывод о том, что уменьшение энергетической зависимости Украины от России и сокращение затрат валютных средств на закупку импортированного природного газа у поставщика-монополиста является общегосударственным приоритетом, поэтому предоставление государственных гарантий по указанным соглашениям было оправданным.

При эффективном использовании привлеченных ресурсов наше государство, вследствие внедрения в энергетическом секторе новых технологий и уменьшения потребления природного газа, получит долгосрочный экономический эффект.

Китайские кредиты не решают проблем дефицита внешнего финансирования и необходимости поиска источников для финансирования бюджетного дефицита и дефицита платежного баланса. Эти кредиты являются связанными и для китайской стороны выполняют роль рычага наращивания национального экспорта. Для Украины на сумму привлеченных у Китая займов должны увеличиться импорт и расходы бюджета на погашение/обслуживание внешнего долга, что не решает проблем покрытия существующих финансовых разрывов.

В плоскости проектного финансирования оценить целесообразность и окупаемость инвестиций в аграрный и энергетический сектора Украины, опираясь на имеющуюся информационную базу, пока невозможно.

В дальнейшем Украине следует развивать и углублять сотрудничество с Китаем, но при определении перспективных сфер сотрудничества нужно отказаться от привлечения связанных кредитов и импорта товаров/услуг из Китая для потребностей украинских предприятий, не реализующих инвестиционные проекты общегосударственного значения. Только в случае, если проекты, инициированные китайской стороной, являются не только средством продвижения экономических интересов Китая, но и согласовываются с национальными приоритетами Украины (отображенными в программных и стратегических документах), государство должно принимать на себя конкретные обязательства. В процессе обработки соответствующих соглашений необходимо тщательно просчитывать экономическую окупаемость проектов, на внедрение которых привлекаются кредитные средства, и включать механизмы ответственности предприятий-заемщиков за выполнение взятых финансовых обязательств. Балансирование интересов разных сторон и поиск сфер взаимовыгодного сотрудничества должны стать основой межгосударственных отношений между Украиной и Китаем.